篇一：网络城市社区党组织内在关系
全文共计5951字
正确处理社区党组织与社区居委会的关系
正确处理社区党组织与社区居委会的关系
充分发挥社区党组织的核心领导作用
劳动街
朱金元
随着社会主义民主与法治进程的加快、社区居民民主意识和自治意识的增强，社区党组织在街道党工委的领导下开展工作，领导社区自治组织和群众组织，支持和保证其依照法律、法规和各自的章程开展工作，协调好各方面的关系，组织辖区内的党组织和党员参与地区性、社会性、群众性、公益性的社区工作。一些社区党组织工作领域仅限于社区居委会这一块，并没有从过去居委会党支部的角色中转变过来。社区党组织在整个社区组织体系中实际上只是处在同社区其它组织并列的位置上，其组织、领导、协调职能并没有得到很好地发挥，作为领导核心的凝聚力、辐射力也没有得到应有的体现。因此，如何正
篇二：网络城市社区党组织内在关系
城市社区组织与党的全面领导体制的延展
作者：刘娴静
来源：《党政干部论坛》2018年第5期
20世纪八十年代以来，随着社区体制改革的深入发展，社区组织网络和权力秩序的变迁呈现出微观化的变化态势和特征。党的十八大以来，尤其是党的十九大之后，党和国家的机构改革全面深化，城市社区的组织形式和权力结构也将发生深刻的变化，这种变化对党的全面领导体制必将起到重要的促进作用。
一、城市社区中的组织形态与权力关系
在城市，社区内的组织呈现出多种形态，主要有党的组织，如社区党支部及党小组；有半行政半自治组织，如社区居委会；有政治性团体，如共青团、妇联组织等；还有辖区单位，包括各类企事业单位组织。除此之外还有一些社会自治性组织，如社区成员代表大会及其日常代替机构，社区协商议事会等。这些组织构成了社区权力的基本形态。但是，东西南北中，党是领导一切的。社区党组织对整个社区的各项事业有着总揽全局、协调各方的权力职责。社区居委会则代表辖区居民直接行使管理和治理辖区各项事业的权力责任。
目前，由于单位制并未完全打破，在一些大的单位组织内部权力体系仍相对独立，只是随着20世纪初的社区制建设和单位制松动，才在资源共享的原则下参与到社区权力整合的过程中来。共青团和妇联组织是依托于社区居委会而存在，社区共青团附设于社区文教卫生工作委员会，社区妇联附设于社区妇女计生委员会，在社区尚末形成正式的组织网络，不过，由于其准政治性而具有“党政机关”特征，其拥有的权力也表现出政治权力的某些特征。因而，这些政治性团体“嵌入”社区党组织和社区居委会中而成为其网络的一部分。
二、城市社区中党组织的重要作用和统领地位
众所周知，在社区，党的组织网络主要由社区党支部和下属的党小组组成，它的正式的目标是实现党对基层的领导，资源来自于党的权威和整个党的组织体系。《中国共产党党章》第五章第三十三条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”这是对城市社区党组织与社区自治组织之间权利关系的原则性规定。民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》中对社区党组织的职能也作了具体规定，“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作。其主要职责是：宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规，团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务；支持和保证社区居民委员会依法自治，履行职责；加强党组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。”这样，社区党组织在社区治理中所扮演的角色就变得十分引人注目。一方面，社区党组织作为政权力量在城市基层社区中的体现，它对社区的治理可直接介入；另一方面，借助社区治理的形式，党组织对社区公共事务的参与更为直接也更为根本，与基层民主的发展也更为息息相关。
从形式上看，社区党组织全面领导体制的内涵包括两个层面：一是体制层面，二是功能层面。从体制层面来看，主要是通过党政系统人员交叉任职来实现。这一交叉任职的关键之处并不在于党支部本身，而在于党支部由此可以通过组织关系而领导和指导社区的工作，从而为党组织领导社区治理提供了合法性和制度基础。在功能层面，党组织全面领导体制体现在社区党支部与社区居委会功能的交叉重叠上。
从社区党支部主要职责与社区居委会的主要职责来看，两者在功能上都注重宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规，从而使党组织的治理功能与社区居委会的治理功能相衔接。除了党组织自身的一些组织活动外，支部委员会的工作基本上也与社区居委会的工作是一致的。
党组织全面领导体制尽管在体制上确保了党支部和社区居委会两者功能的兼容性，但在实际上，两者之间的协调关系比以权力为基础的指令性关系远为重要，这也反映了社区治理的基本特征。社区党组织参与社区治理可以通过三条途径：一是参与对社区公共事务的决策权；二是直接执行社区公共事务管理；三是动员社区党员参与社区公共事务。显然，社区党组织的作用是双重的。第一，社区党组织是衔接基层政权组织和社区自治之间的一个中间环节。一方面，社区党组织作为街道党工委的分支机构，应当贯彻执行上级党组织的指示和意志；另一方面，社区党组织又要体现党组织在社会中的作用和角色。它产生于社区之中，汇聚社区居民的利益，向政府和上级党组织反映社情民意，并采取各种办法帮助居民解决问题。这是社区党组织所具有的政治性的一面。
第二，社区党组织还有其社会性的一面。它通过在居民中直接的社会工作和思想教育，凝聚群众，获得民心，通过自身所代表的意识形态和价值理想体现其在社区中的地位，而非直接的权力（行政化的）。正是这种双重性决定了社区党组织成为推动社区组织自治能力提高的内在主导力量，从而构成社区多元网络结构中最重要的一环。显然，社区党组织的作用及其全面领导体制决定了社区党组织在社区中的统领地位，这个统领主要是体现在政治建设上，具体是指社区党组织通过与社区居委会平等协商，双方直接参与社区公共事务管理过程，从政治上保证社区在正确的政治方向上运行。
三、社区居委会组织架构体现党组织的全面领导体制
从组织结构上看，社区居委会组织网络主要是由横向的社区及各工作委员会，以及社区各领导小组和纵向的居民小组等组成，它的主要任务是：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民意见、要求和提出建议。根据上述任务，社区的组织网络无疑是按照社区居委会现有功能设置的。其中，社区居委会主任在居委会中居于核心地位，其主要职责是：负责社区居委会全面的日常工作，认真贯彻、落实党的路线、方针、政策和上级指示，充分发挥居民小组长的作用，按照自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的自治原则营造良好环境。从社区居委会主任这一职责来看，社区居委会的职责与社区党支部职责是兼容的。在社区治理中，社区居委会接受社区党支部的全面领导，而社区党支部也因此得以直接参与社区治理工作。
从组织形式上看，社区居委会在横向和纵向上进行明确分工。横向上的分工主要体现在职能上的分工，社区各工作委员会主任对自己所承担的工作独立负责。纵向上的分工主要是按照管辖空间分工。涉及社区治理的事务，根据事件的性质，由负责此条线工作委员会主任与社区书记、主任以及社区民警、司法特派员一同前往处理，从而体现条和块的结合。社区居委会下面存在两个次级组织：一是社区聘用人员，包括社区安全保卫队和社区干事（即计划生育工作干事，最低生活保障工作干事和外来人口工作干事）；二是居民小组，每一个居民小组配备一名组长。组长是社区居委会与居民之间的沟通联系的中介，其主要职责在于社区需要居民参与的重大事务，都由组长挨家逐户通知居民参加。他们与社区居委会之间并不存在严格的上下级关系，相反在体制上，组长与社区居委会之间存在一种权力循环关系，这种权力循环不能简单地视为制度设计的错漏，它更直接地反映了社区治理某种不同于政府行政的特征。
从组织目标上看，社区居委会的工作机制鲜明地体现在协商议事会上。协商议事会作为一种组织和机制，它能将社区党支部、社区居委会、社区单位和社区居民有效地整合起来。协商议事会遵循的是一种“协商”原则，协商议事会成员也能运用各自的资源、能力和影响力将协商结果付诸实施，如此，协商议事会成为在社区党支部领导下的自治性组织，形成了支持社区公共权威的非正式的权力网络。
如上不难看出，社区组织架构形成了一个由社区党组织、社区决策和议事组织（社区成员代表大会及其协商议事委员会）、社区执行组织（社区居民委员会）、社区内企事业单位组织以及准政治性团体构成的多维权力架构，这种基本结构决定社区权力履行方式是以协调为主。从这个意义上我们可以看到，未来城市社区权力将是多维组织网络的并置，而党的全面领导无疑是其中的关键一环。
（作者系北京信息科技大学公共管理与传媒学院博士）
（责任编辑崔光胜）
篇三：网络城市社区党组织内在关系
城市社区党组织建设的历史演进及其行为取向
作者：张超
来源：《中共浙江省委党校学报》2016年第4期
张超
摘要：城市社区党建对于中国共产党确立其在城市的领导和执政地位具有重要意义，但是城市社区不同于传统单位的政治生态又使得城市社区党建面临着巨大挑战。为了应对这些挑战，中国共产党自２０世纪９０年代中期开始在全国范围开展了社区党建活动。这一过程分为三个阶段：问题意识阶段、政策思路形成阶段、全面建设阶段。在此过程中，社区党组织表现出国家化和行政化的双重行为取向。这一双重取向的出现具有其内在的逻辑，并有助于解决社区党建过程中出现的重要问题，但是其相互之间也存在一定的张力。社区党建的演进历程表明：一方面中国共产党从构建一元化权力结构的目的出发，用自身的党建逻辑在型构社区的权力结构；另一方面，社区的制度环境也在推动着社区党组织的转变乃至转型。在这个过程中，社区党建活动与社区民主自治的发展也在进行着双向的互动。
关键词：城市社区党建；国家化；行政化
中图分类号：Ｄ２６７文献标志码：Ａ文章编号：１００７－９０９２（２０１６）０４－０１１５－００８
自２０世纪９０年代中期开始，中国共产党在城市社区中开展了一系列组织建设活动，时至今日，社区党建已经成为中国共产党基层党组织建设中一个非常重要的组成部分。对于中国共产党来说，社区党建事关其在城市的执政基础以及在基层社会的治理成效，并且随着城镇化的推进以及社区重要性的进一步凸显，社区党建的地位必将进一步提高。社区党建在中国共产党组织建设中的重要性何以不断突出？社区党建活动经历了哪些发展阶段？这些发展过程呈现出何种行为特征？如何从理论上认识和评价这些行为特征？这些是本文所关注的主要问题。
一、城市社区党建的提出及其背景
在改革开放前的计划经济时代，我国城市社会的基本构成单元是单位，城市中的绝大多数居民都隶属于单位，单位党组织依靠其掌控的单位行政权力和资源控制权力就可以有效实现对城市居民和城市基层社会的领导和整合。然而，改革开放后，随着单位体制的衰落以及与之伴随的旧的街居体制被新的社区体制所取代，同时由于政府改革和企业改制导致的社会管理和服务职能向城市基层转移，社区逐渐成为城市人口的主要生活空间和城市治理的基本构成单元。同时，伴随着社区自治的推进、新的经济组织和新的社会组织在社区中的大量出现，不同于“单位人”的“社会人”逐渐成为社区的行为主体，社区在很大程度上成为一个相对于国家而言具备一定自主性的新生社会领域和社会空间。
在上述背景下，中国共产党在城市的基层组织建设重心也从单位转移到了社区。对于中国共产党来说，能否有效占领和掌控社区这一崭新的社会领域和社会空间，事关其在城市执政的基础和在新的社会领域的领导地位，尤其是经过２０世纪末“法轮功”邪教组织在城市的渗透和蔓延之后，中国共产党领导社区的意识得到了前所未有的强化。①
然而，在全新的市场经济环境下，城市社区党建却面临着巨大的挑战。在社区中，绝大部分个人和组织（尤其是新经济组织和新社会组织）与社区党组织之间不再存在资源上的依附关
系，社区党组织所具备的行政权力和资源控制能力与单位体制下的情况相比已经远远不能相提并论。出现这种情况的原因是多方面的。首先，社区本身是一个生活单位而非生产单位，绝大多数社区成员的生活生产资源并不通过社区实现。其次，市场经济的出现，本身为包括社区成员在内的公民个体提供了国家之外的另一个资源获取通道；这两个因素决定了社区成员与社区党组织之间很难形成过去单位体制下形成的那种资源全面依附关系。最后，社区中大量的新经济组织和新社会组织本身是在市场和社会中独立发育成长起来的，其资源来源独立、经营管理自主，与社区党组织并不构成资源上的依赖关系和权力上的支配关系。学者郭良平（ＬａｎｃｅＧｏｒｅ）指出了城市社区与传统的单位相比在政治生态上具有根本性差别，②即社区党组织既没有过去单位党组织所具有的准行政化权力的支撑，又没有对工作机会、社会福利等工作生活资源所具有的垄断性权力，但同时却要面对由匿名化的、原子化的、市场化的、流动化的个人构成的一个松散的社区。就此而言，如何有效在城市社区这一新生社会领域和社会空间进行调适，构成了新的形势下基层党建工作的一个巨大挑战。
但是，中国共产党在这些挑战面前并不是扮演一个消极被动的角色，而是一个积极的行动者。从上世纪９０年代中后期开始，尤其是伴随着２０００年社区建设运动在全国范围的开展，社区党建步入了一个在地位上不断提高、在实践上不断深化的发展过程。在这个过程中，对于学术研究而言，至少有两个层面的问题值得我们关注：一是中国共产党是如何界定自己在社区中的角色、如何定位自己在社区中的功能和调整自己的行为以适应由单位到社区的环境的变迁的；二是中国共产党在社区中的调适行为将如何影响外部环境的变迁，尤其值得我们思考的问题是：社区党组织的这些调适策略将对基层社区自治的发育、民间组织的成长和基层民主的推进带来何种影响。目前学界对这些问题的探究亟待深入。
二、城市社区党建演进的三个阶段
（一）问题意识的发端：社区党建大有可为２０世纪９０年代中后期至２０００年全国范围的社区建设运动这一期间，是社区党建的问题意识发轫阶段。在此期间社区党建工作经由上海、北京等地方的实践探索和中组部的推动，并受到某些重大关键事件的激发而逐渐上升为党的建设的一项“战略性任务”，最高领导人据此做出了“社区党建大有可为”的论断。③
上海是全国范围内最早在全市范围下发专门性的社区党建文件部署社区党建工作的地区。上海之所以能在社区党建工作方面领先全国其他地区，主要与两个因素有较大关系：一方面，上海的城市管理体制改革启动较早，在此过程中，街道社区的重要地位很早就被突显出来。从１９９６年开始，上海就在全市范围实施“两级政府、三级管理”城市管理体制改革。由此，上海市城区两级政府的管理职能大幅度向街道社区下放，相应的人财物等资源也向街道社区下沉，街道社区所承担的社会管理和服务职能越来越多，其作用从而得到了前所未有的突出。另一方面，由于客观情势和主观因素相互作用的结果，上海市委对街道社区党建工作采取了极为积极主动的进取姿态。在客观情势方面，上海的街道社区所面临的社会管理形势极为复杂，党组织面临的组织领导和党员管理的任务日益加重。由于国企改革、外来人口输入、城市拆迁改造等因素的影响，在１９９６年前后，大量的下岗人员、流动人口、拆迁居民大量涌入上海的街道社区，使得上海的街道社区成为各种利益的交汇点和社会矛盾的聚集点。此外，作为市场经济改革较早的城市，２０世纪９０年代末期，上海的各类新经济组织、社会团体、民办非企业单位、业主委员会数量众多；①作为全国老龄化程度较高的城市，上海当时已经有２００余万离退休人员生活在社区中，其中生活在社区中的离退休党员总数为３７万，后者占上海市党员总数的２５％；②大量离退休党员、下岗党员和流动党员也迫切需要街道社区党组织进行管理。在主观因素方面，上海市委的高层领导对街道社区党建工作一直保持着高度的关注。从１９９５年开始，中共上海市委就开始组织开展大规模的城市基层党建调研，并从１９９６年开始每年都召开专题工作会议，研究社区工作和社区党建问题。③
在上述因素综合作用下，中共上海市委于１９９７年在全市下发了《中共上海市委关于加强和改进社区党的建设工作的若干建议》（沪委发〔１９９７〕７号），开始在全市范围部署开展社区党建工作。紧随上海之后，北京于２０００年１月在全市范围下发了《关于加强街道、社区党的建设工作的意见》，从而正式开启了全市范围的社区党建工作。④在地方的积极探索之外，中组部自上而下的推动也对社区党建工作的推进起到了重要作用。１９９６年中组部下发了《关于加强街道党的建设工作的意见》，单独列出一部分对搞好居民区党支部（后来的社区党组织前身）建设工作提出了明确的指导意见。１９９９年１０月中组部在上海召开了全国街道、社区党的建设工作座谈会，２０００年１１月中组部在北京举行街道、社区党的建设工作研讨会。这些会议总结了社区党建取得的探索性经验，同时推动了社区党建工作向纵深发展。
（二）政策思路的形成：确立社区党组织在社区中的领导核心地位
从２０００年社区建设运动开始至２００４年１０月中办转发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》（即“中办发〔２００４〕２５号文件”），此一阶段为社区党建的政策思路形成时期。这一时期的社区党建主要围绕两个方面展开：即推动社区党组织的组织建设和确立社区党组织在社区中的领导核心地位。一是以居委会辖区为单位建立和健全党的组织。从社区建设一开始，全国各地都把“一社区一支部”作为其社区党建工作所要完成的首要目标，积极建立和健全社区党组织的设置。二是扩大社区党员的规模。各地出台文件，明确要求从企事业单位中退休、下岗的党员（包括干部）把组织关系转入所居住社区的党组织，一些地方同时尝试将居住在社区中的在职党员、流动党员纳入到社区党组织的管理范围内。三是改善社区党组织干部的素质。如２０００年北京市为了充实社区干部队伍的力量，面向社会公开择优招聘了１９２１名社区事业干部（其中大专以上学历８６１人），由其担任社区的党组织书记或居委会主任。⑤四是充实社区党组织的工作资源。社区党组织缺乏经费，办公设施和活动场所等工作硬件条件落后，干部工资待遇偏低等也是社区党建起步时各地面临的普遍问题，因此，加大对社区党建资源的投入也是各地在开展社区党建时关注的重点工作。五是动员党员参与社区建设。社区党组织不再局限于党组织的建立和扩展、党员的管理、意识形态宣传和动员等传统工作，而是积极动员党员参与社区建设。
通过以上努力，社区党组织的组织建制得以完善，组织力量得以提高，组织影响力得以彰显，社区党组织的实体化和建制化工作基本完成。然而，在此一阶段的社区党建工作中，对于社区党组织在社区中的地位问题，尤其是在有关社区党组织与社区自治组织的关系问题上，中央不同部门的政策导向存在差异，这在客观上使得确立社区党组织在社区中领导核心地位的过程充满着一定的曲折。
民政部和中组部在上述问题上存在着政策导向上的差异。民政部作为“中办发〔２０００〕２３号文件”的起草者和社区建设运动的主要推动者，更侧重强调社区本身的自治功能，更重视发挥社区居委会在社区建设和管理中的作用。而对社区党组织在社区中的领导角色并未突出强调。民政部在文件中规定了社区党组织自身的组织建设工作和党员在社区建设中的参与问题，并明确指出社区党组织要支持和保证社区居民委员会实行依法自治。①与民政部这种政策思路形成对比的是，中组部更强调社区党组织在社区事务中的全面领导作用。２００２年中组部在海南省海口市召开全国中小城市街道社区党建工作经验交流会，强调社区党组织是社区组织和社区工作的领导核心，只有坚持社区党组织的这一领导地位，才能确保社区建设沿着正确方向发展。此次会议还提出，未来要积极探索社区党组织发挥领导核心作用的有效途径和实行形式，积极提倡社区党组织书记和社区居委会主任实行“一肩挑”。②政策导向上的不一致以及缺乏规范社区党建的专门性文件，明显使得不少地方在处理社区党组织与社区自治组织的关系上出现了工作上的困难和认识上的困惑。③在此情况下，中央加紧了制定社区党建规范性文件的步伐。２００４年１０月４日中共中央办公厅转发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》（即“中办发〔２００４〕２５号文件”）。根据这一文件的规定，社区党组织要讨论决定本社区建设、管理中的重要问题，领导社区居民自治组织和社区群众组
织。这一规定赋予了社区党组织在社区建设和管理事务中的决策权，明确了社区党组织与社区自治组织和社区群众组织之间的领导与被领导关系。中办发〔２００４〕２５号文件的颁布，标志着之前中央不同部门在政策导向上的差异宣告终结，同时也意味着无论之前不同地方在社区党建上的实践模式有何不同，今后都必须围绕着增强社区党组织在社区中的领导核心地位而开展工作。
（三）全面建设：组织建设技术的完善与创新
“中办发〔２００４〕２５号文件”颁行至今，由于有了专门性的规范文件进行指导，社区党建工作随即进入了规范化和系统化的全面建设时期。概括起来，此一阶段社区党建的工作主要包括：
１．对社区进行全面的组织嵌入。首先是确保全国每个社区必须建立社区党组织。这一工作在２００６年底基本完成，当年全国７万余个城市社区中，建立社区党组织的比例已经达到９８７％。④２０１２年，这一比例达到了９９５％。⑤其次，对社区居民委员会进行组织嵌入。２０１０年中办、国办印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》规定，社区居民委员会要自觉接受社区党组织的领导，提倡社区党组织班子成员与社区居民委员会成员交叉任职，健全社区党组织领导社区居民委员会开展工作的相关制度。这一规定为社区党组织通过“双向进入、交叉任职”和“一肩挑”的方法向社区居委会进行嵌入提供了政策依据。再次，将社区党组织进行纵向延伸。一方面，社区党组织向网格、院落、楼栋、单元乃至楼道延伸；另一方面，社区党组织向社区中的“两新组织”嵌入。根据“中办发〔２００４〕２５”号文件的规定，社区党组织负有“指导、协调和支持驻区新经济组织、新社会组织建立党组织”的职责。在地方实践中，社区党组织已经从最初要求成为“两新组织”党建的重要依托变为辖区内“两新组织”党建的责任主体。①
２．开发社区党组织的多重功能。在社区建设和治理中，社区党组织至少发挥着以下几个功能：（１）提供公共服务。目前的实践形式有：成立机构化的服务组织如党员服务中心等服务党员和社区居民，②组织和动员党员参加社区服务活动。③社区党组织提供的服务范围非常宽泛，从社区公共事务、社会事务一直到政务服务和党务服务，其所凭借的资源也是多方面的，既依靠了自身的人才资源，又依靠了与政府的体制化联系，同时还通过与市场专业组织合作的方式引入了社会资源。④（２）领导社区治理。在社区治理的多元主体中，社区党组织通常发挥着领导和组织协调各方利益的作用。典型的案例是，深圳宝安区桃源居社区构建“六位一体”社区治理架构，即社区重大事项由社区党委召集包括社区党委、社区工作站、居委会、社区公益事业发展中心、物业公司和业主委员会在内的“六方会议”协商决定。⑤（３）维稳。处于社会管理的最前端、同时也往往成为社会矛盾直接面对者的社区党组织，被中央高层赋予了在社区层面化解矛盾和维护社会稳定的职责，⑥社区党组织书记成为社区维稳的第一责任人。
３．创新党的活动方式。在单位体制下，党依靠行政权力和资源垄断通过革命动员，行政命令的方式掌控社会，党组织的活动方式具有很强的自上而下的“行政化”色彩。⑦这种活动方式在现在的社区党建中并没完全消失，如社区党组织的设置基本上仍旧沿用自上而下的行政命令方式完成，但在这种方式之外，以平等为基础的协调和协商等新的活动方式也大量出现。一些地方通过联合党委、联席会议、党建协调小组等各种形式的协调机构实现社区党组织与驻区单位党组织之间的共联共建、资源共享、优势互补等。⑧一些地方社区党组织通常与社区居委会、社区工作站、业主委员会、物业管理企业以及其他公益类社会组织建立某种协商制度。
４．多渠道提高社区党组织干部的素质。为了提高社区党组织干部的素质，党一方面通过自上而下的委派、自下而上的选举、社会的公开招聘等多种渠道选拔人才担任社区党组织书记，另一方面则采取大规模轮训与集中培训的形式强化对社区党组织干部的培训。此外，中央通过实施“一社区一名大学生”计划将１１余万的高校毕业生输送到社区工作。⑨尤其值得提出的是，在社区党组织书记产生过程中采取的诸如“两推一选”、“公推直选”的方式，试图将将自上而下的党管干部原则与自下而上的民主选举进行融合与兼顾，以体现党的领导、党内民主与群众参与的结合。
５．加大社区党建的资源保障力度。２００７年，党的十七大报告专门提出要注重解决基层党组织经费保障和活动场所等问题。２００９年在郑州召开的全国街道社区党建工作经验交流会，对在全国范围开展街道社区党建的“三有一化”（即“有人管事、有钱办事、有场所议事、构建区域化党建工作格局”）工作进行了部署。随后，中央把全国城市分为“四个方阵”梯次推进这项工作，即把直辖市和副省级城市作为第一方阵、省会城市作为第二方阵、其他省辖市作为第三方阵、边远贫困地区城市和县级城区作为第四方阵。在中央的大力推动下，全国社区党组织在工作人员待遇、工作经费和办公场所的保障方面获得了很大改善。
三、城市社区党建进程中的党组织行为及其双重取向
在单位体制下，中国共产党的基层组织附着在各类单位组织上，掌握着单位的行政权力和资源分配权力，无论在资源来源、功能履行、行为方式上都呈现为国家权力在单位的代表的形象。在城市社区这一新生社会空间，社区党组织很大程度上失去了行政权力的依托，也不再拥有过去单位组织所享有的对社区成员的资源分配权力。这在客观上造成了社区党组织“去国家化”的潜在可能。但是，自中国共产党开展社区党建工作以来，在一定程度上，它又在重新强化社区党组织国家化的面相。
国家化的具体表现是：中国共产党利用执政党的地位通过对社区党组织进行制度化赋权确定社区党组织与社区居委会之间领导与被领导的关系；借助于行政权力自上而下的推动将社区党组织的触角延伸到社区的各个层面；社区党组织开展活动所需要的人力资源和物质资源主要通过政府去保障。通过这些措施，社区党组织实际上被赋予了一定范围的管理基层社会的准行政化权力，并辅之以其构建起来的严密完善的组织体系获得的强大的工作资源保障，在社区中努力扮演着领导核心的角色。
然而，与国家化取向相对的是，一种社会化的取向也同时出现在社区党组织身上，即社区党组织为了更好地彰显其在社区中的领导力、影响力、凝聚力主动地对自身的角色、功能、行为方式进行调适，从而使其向政党的社会属性回归。这一取向具有多种表现形式：社区党组织虽然在制度上拥有对社区事务的全面领导权力，但在实践中，由社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业公司及其他社会组织等多元主体共同治理社区事务的模式正在一些地方得到尝试；某种程度上，社区党组织正在摆脱单纯依靠自上而下地发号施令进行“行政化”领导的行为方式，试图以协商和协调的方式与社区中的社会组织、社区居民进行更为平等的互动；同时，社区党组织为了更好地获取社区居民的支持和认同，正在努力提供包括从社区公共事务、社会事务一直到政务、党务等在内的全方位的服务，以此来“凝聚人心”；①一些地方在社区党组织书记产生过程中采取了诸如“两推一选”、“公推直选”方式，正试图将社区党组织的权力合法性建立在社区广大居民同意的基础之上。
城市社区党组织在社区党建过程中同时呈现出的国家化和社会化双重取向并非偶然，需要全面地看待。
首先，从社区党建兴起和演进的路径可以看出，社区党组织双重行为取向的出现有其内在的逻辑。从前述我们对社区党建兴起和演进路径的分析可以看出，面对全国范围的社区建设的开展，作为新生社会空间的社区必定要成为中国共产党进行组织嵌入的领域，这是由中国共产党“组织全覆盖”的建党逻辑所决定的。但是在社区党建启动之后，中国共产党很快就发现社区居委会作为社区中另一个权力中心对社区党组织在社区中的领导地位所带来的潜在挑战，加上社区党组织在社区中的工作基础薄弱、工作资源匮乏等客观现象的存在，更让中国共产党意
识到了强化社区党建工作的必要性和紧迫性。因此，从深层动机上来说，强化社区党建工作的根本目的是要在社区中确立以社区党组织为领导核心的一元化权力结构。要达到这一目的，利用执政党的地位对社区党组织进行制度化赋权（明确社区党组织对社区居委会领导地位从而消除社区中出现双重权力中心的可能）、靠行政权力自上而下的推动建立严密完善的组织体系、以国家的力量保障社区党组织所需的工作资源无疑是最便捷的途径。这正是社区党组织国家化行为取向出现的内在原因。但是，中国共产党在此过程中又发现，社区党组织领导地位的实现仅靠国家力量的介入并不能完全达到目的。因为，社区毕竟是一个社会空间，社区党组织与社区的居民、社区的经济社会组织之间很难形成一种像过去单位体制下，单位党组织同单位成员之间所存在的、以行政权力和资源控制能力为基础的领导与被领导关系（此中原因在本文第一部分已做出分析，此处不再赘述）。正如一位研究者所言，“（在社区党建中）社区居民来自五湖四海，素质参差不齐，而社区没有政府机关的行政职权，仅起个召集人的作用，‘齐步走’难度大。”①因此，社区党组织的领导核心地位必须坚持，但社区党组织的领导方式、工作方式、活动方式必须转变逐渐成为中国共产党推进社区党建所要遵循的另一条原则。这也正是社区党组织的行为表现出社会化取向的内在原因。社区党组织在社区治理过程中所表现出的由行政化的领导方式向以协调、协商为特征的领导方式的转变、社区党组织服务功能的强化、以“公推直选”的方式产生社区党组织领导人的方法等等，正是这一原则在实践层面的展现。所谓“寓管理于服务之中”即是这一原则的生动写照。由此，我们可以看出，社区党组织社会化行为取向的出现，主要是服务于加强社区党组织的领导地位这一目的的。这就意味着，无论社区党组织采取何种社会化的行为模式，其底线是不能损害社区党组织在社区中的领导地位。这一底线事实上确定了社区党建创新的边界。
其次，社区党组织的双重行为取向确实解决了社区党建所存在的一些重要问题。社区党组织在社区的全方位覆盖、社区党组织开展活动所需要的人、财、物等工作资源的保障，如果离开国家的支持是很难达成的。正是在国家的支持之下，在短短十余年的历史发展进程中，社区党组织在社区中完善组织建制之快，工作资源保障力度之大可谓前所未有，其成效更是有目共睹。更为重要的是，通过制度化的规定所确立的社区党组织的领导核心地位，使社区居委会、业主委员会等社区中的社会组织失去了取代社区党组织领导核心地位的法理依据，从而在法理层面确保了社区党组织在社区中的领导权威。社区党组织的社会化行为取向所起的作用则主要在于增强了社区党组织领导的合法性。制度上的规定只是赋予社区党组织的领导地位以法理上的正当性，并没有完全解决社区党组织的领导是否会得到社区居民和社区其他组织的心理认同问题，亦即社区党组织领导的合法性问题没有得到完全解决。社区党组织的社会化行为取向正是在这一问题上彰显出了自身的价值。以协调、协商为特征的领导方式、以“公推直选”的方式产生社区党组织领导人，这些做法可以看作是从程序上增强社区党组织领导合法性的努力，而强化社区党组织的服务功能则可以看作是从治理绩效上增强社区党组织领导合法性的尝试。
最后，社区党组织的双重行为取向之间存在着一定的张力。政党如果按其本质而言是社会力量的代表，是社会的一部分。而国家，依据恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中的经典论断，它是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”。②换句话说，政党与社会具有天然的亲和性，而国家与社会之间则始终存在相互疏离乃至相互对抗的趋势。社区党组织行为国家化取向的一个后果是基本上把社区党组织变成了国家机器的一部分。这样就使社区党组织在很大程度上丧失了政党组织应有的社会属性，使其存在着疏离社会、脱离群众的危险。因此，除非有足够的外在压力，否则，在社区党组织国家化色彩日益强化的背景下，它采取社会化行为取向的动力就会不足。比如，在推进社区党组织服务群众方面，许多社区党组织所开展的服务主要是一种“上面牵着绳子下边动”式的服务，服务主体的服务动力主要来自自上而下的推动。这种自上而下的推动对社区党组织增强服务意识、提高服务能力、改善服务条件、改进服务方式等固然起到了一定的积极作用，但是也会产生一些实践偏差：服务群众的长效机制难以建立，服务容易变成一阵风；服务群众的效果难以保证，服务容易流于表面化。还比如，以“公推直选”产生社区党组织领导人的做法虽然在我国许多地方已得到大规模的尝试，但其主要是在中央的提倡和地方党委自上而下的周密领导下进行的，体现出了很
强的自上而下的特征，而并非社区党组织的自觉行为。由此带来的结果是，一旦上级推动力度减弱，那么这一具有创新意义的实践就会因为缺乏足够的内在动力而很难长期坚持下去。所以，就现状而言，社区党组织行为国家化取向的强化，在一定程度上挤压了其社会化行为取向的存在空间。
四、总结与讨论
社区党组织的国家化行为取向在本质上是中国共产党一元化领导逻辑的产物（即中国共产党试图在社区中构建出一个以社区党组织为核心的一元化权力结构）；而其社会化行为取向的出现则主要源于应对外在环境压力的需要。作为自主性相当强的社会空间，社区给社区党组织带来的压力主要表现在两个层面：社区居民对公共产品的需求和社区居民对自治的需求。因此，需要追问的是：社区党组织在坚持一元化领导逻辑的前提下能否满足这两个层面的需求？从社区党建的演进历史可以看出，社区党组织主要从两个方面来应对这一问题，即拓展组织功能支持和发展基层民主。
在传统上，中国共产党的基层组织肩负着意识形态教育、政治动员、党员招募和教育管理等功能。在社区党建中，社区党组织在履行这些功能的基础上又拓展出了新的功能，主要包括对党组织服务功能的强化和对治理功能的凸显。如前所述，社区党组织通过履行服务功能和治理功能，为社区居民提供了包括社区公共安全、社会事务一直到政务服务和党务服务等多种服务。应当说，在当前很多社区中，在由市场和社会组织所供给的社区公共服务严重不足的情况下，由社区党组织提供的这些服务确实能够极大满足社区居民对公共产品的需求，并由此提高社区党组织在社区中的权威。但是，不得不指出的是，对社区党组织服务功能和治理功能的强化，一个可能的后果是造成社区党组织在物质资源和人力资源上更加依赖国家、同时在角色上更具准政府色彩。那么继续发展下去，是否会导致社区党组织越来越国家化？从现在来看，这一趋势似乎正在出现，未来会出现何种变化则需要继续进行经验性跟踪。
所谓支持和发展基层民主主要在两个场域展开。一是在社区自治领域，即社区党组织在尊重和支持社区居委会等社区自治组织的自治原则基础上，通过民主程序主动介入到这些自治组织的决策和管理活动中，社区党组织与社区居委会两套班子成员之间实行的“双向进入、交叉任职”即是这种主动介入的突出表现，在此过程中社区党组织与社区居委会在功能（主要指对社区的管理和服务方面）上日益趋近乃至重合是一个不可避免的趋势。二是在社区党组织自身或社区党组织领导班子换届选举中增强选举的竞争性和党员、群众的参与性，借此增强其权力来源的合法性，社区党组织领导人的“公推直选”即是最好的说明。
社区党组织的上述行为所产生的一个后果是使得社区党组织与社区居委会、业主委员会等社区社会自治组织之间产生了某种趋同。当社区党组织的领导成员由民主选举产生、在社区中履行着服务居民的功能、在行为方式上与其他组织和居民进行平等互动的时候，除了名字之外，社区党组织与社区居委会、业主委员会等组织的实质性差别又在哪里呢？
从上述观点视之，在社区党建的推进过程中，一方面，中国共产党从构建一元化权力结构的目的出发，用自身的党建逻辑在型构社区的权力结构；另一方面，社区的制度环境也在推动着社区党组织的转变乃至转型。在这个过程中，社区党建活动与社区民主自治的发展也在进行着双向的互动。
（责任编辑：熊
觉）
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