篇一：功能性党组织建设调研报告
调研报告：珠海横琴新区（自贸区）发展的经验和启示
为深入学习广东珠海横琴新区（自贸区）在管理体制、开发建设等方面的先进经验，市委考察组深入各单位、企业、社区、重点项目建设现场开展调研、走访、座谈，共走访新区全部12个直属部门、5个垂直管理单位、11家直属企业、3个社区；逐一拜访了珠海市委常委、新区党委书记，新区主任、副主任等全部10位班子成员；到综合地下管廊、中央商务区等10多个重点项目现场进行调研；参加召开各类座谈会、交流会10多次。对横琴新区方方面面的情况进行了深入细致地了解。现将有关情况报告如下：
一、横琴新区（自贸区）发展基本情况
横琴新区位于广东省珠海市横琴岛，总面积106平方公里。2009年8月，国务院正式批复《横琴总体发展规划》；2009年12月，横琴新区管委会正式挂牌运作；2014年12月，国务院正式批准设立广东自贸试验区，横琴是其中重要的组成部分。新区成立七年来，横琴的主要经济指标实现指数级增长。其中GDP翻了32倍，年均增长78.4%；一般公共财政预算收入翻了105倍，年均增长117.3%；固定资产投资翻了15倍，年均增长57.4%；实际利用外资翻了617倍，年均增长191.2%，已经成为珠江三角洲西岸的重要经济增长极。目前已有超过3万家市场主体注册在横琴，注册资本超1.2万亿元，引进和在谈世界500强企业63家，引进总部企业900家、港澳企业1077家。除了主要经济指标，横琴新区还在自贸区改革创新、对港澳合作、城市开发建设、人才引进培养、现代产业体系形成等诸多方面走在全国前列，很多做法和经验非常值得舟山群岛新区学习借鉴。
二、横琴新区（自贸区）发展的主要经验和做法
（一）体制机制方面
1、大部制构架运转高效。横琴新区管委会正式挂牌成立后，明确作为广东省政府副厅级的派出机构，日常工作由省政府委托珠海市代管，并下放部分省级管理权限。管委会实行扁平化大部制结构，下设办公室、党群工作部、发展改革局等11个正处级部门。2014年广东自贸试验区成立后，设立中国（广东）自贸试验区珠海横琴新区片区管委会，与原横琴新区管委会合署办公，并将原11个部门重新整合优化为12个正处级部门。珠海市政府专门授予横琴新区市一级行政管理权限，12个部门平均每个承担着3-5个市属部门相应的职责，但整个新区（自贸区）管委会行政编制仅有97个，不足人员由聘用政务服务人员补充，并且出台了较为完善的管理激励机制，从目前运转情况来看，大部制的组织构架在横琴新区的运转是比较成功的，保证了工作运转的高效顺畅。
2、决策顺畅执行力强。新区成立后，制定和实行了一系列结合大部制组织构架的工作机制，保证了重点工作从决策到执行的最高效化。除了党委会议、主任办公会议等研究重大事项的会议制度外，新区还参照大型现代企业实行早餐会制度，每周1、3、5利用上班前的集体早餐时间，由主要负责人召集，部门以上负责人参加，通报重点工作落实情况、下步工作和相关情况，餐会结束各部门分头落实，会议时间一般仅半个小时左右，但效率很高，而且每两天一次的频度使得各部门落实工作丝毫不敢懈怠。
3、专家咨询及智库机构作用发挥良好。依据《横琴新区条例》成立新区发展咨询委员会，相对于其他地区成立的类似顾问机构，作用发挥更为到位。一是专家团队
面广层次高。咨委会主任委员由全国政协副主席何厚铧亲自担任，成员包括国务院发展研究中心、两院院士、国际组织资深专家、国内港澳知名大学校长、国家重要部委领导等20多位各个领域知名专家；二是机制健全作用发挥好。珠海市政府每年财政安排70万专项工作经费，横琴新区另外再安排部分配套资金，专门拟定了咨委会章程，在新区自贸办常设日常协调机构秘书处，每年召开一次高规格的全体会议，不定期组织专家成员开展专项调研活动，为上层决策提供智力支撑。同时，充分利用咨询委专家团队不断扩大横琴对外影响力。三是成效明显。除了何厚铧主任委员每年亲自主持召开会议研究相关重大议题外，成立3年来共完成了横琴智慧城市建设、金融创新与风险防控、国际休闲旅游岛建设、国际自贸区建设对横琴的启示等12项专题研究。
（二）规划建设和发展理念方面
1、发展定位清晰。横琴发展总体规划对横琴发展的三大总体定位是成为“一国两制”下粤港澳紧密合作示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸产业升级的新平台。新区成立7年来，也是紧紧围绕国家的定位在进行发展布局。重点发展商务服务、金融服务、旅游休闲、文化创意、中医保健、科教研发和高新技术七大产业。累计投资3200亿元的82个重点项目顺利推进，到目前，以十字门中央商务区为代表的商贸服务业，以金融街服务中心为代表的金融服务业，以长隆海洋王国项目为代表的旅游休闲业，以中澳合作中医药产业园为代表的中医保健业，以中澳青年创业谷为代表的文化创意产业和以澳门大学新校区为代表的科技产业都已经初具规模，成为横琴新区的一张张闪光名片。
2、发展理念超前。一是生态环保优先原则。横琴全岛106平方公里，纳入规划开发范围的仅30平方公里，占全岛70%以上的自然山体和绿化湿地全部保留，并投资6亿多元专项资金用于开展海岛生态修复工程等。二是舍得大投入超前布局建设基础设施。全岛除建设完成全长102公里的高标准市政道路外，还投入22亿元在横琴主干道建设了全长33.4公里的地下综合管廊，目前全国领先；建成全岛热电联供电站和分布式冷气站网；投资70亿元建设城际铁路并计划与澳门轻轨对接；投资85亿元建设横琴口岸综合交通枢纽；投资4亿多元进行智慧城市建设，内容包括智慧政务平台、智慧交通口岸平台、智慧旅游平台、信息化管沟和地下空间可视化管理系统等；三是产业定位超前。从目前横琴重点发展的7大产业看，全都是高附加值、高科技含量、高资本，无污染、无排放的现代服务类和高新技术类产业，可以预见，产业形成后，横琴将直接跨越工业化发展阶段进入一个既繁华现代，又生态宜居的理想的现代产业体系。
（三）自贸区改革创新方面
广东自贸区横琴片区成立一年来，开展了多项制度创新，尤其在构建接轨国际的营商环境、金融创新突破、口岸监管机制等三方面成效突出。
1、全面推进国际化法制化营商环境建设。一是深化以投资便利化为目标的商事制度改革。在全国首个推出具备单位结算卡功能的“商事主体电子证照银行卡”，具备身份认证、信用资信查询、金融服务等三大功能，有效降低企业办事成本；推行自贸区一门式、一网式政府服务，群众只需前往“一门受理”统一窗口，即可办理各部门的业务，将以往填报5类至少19张表格简化为填报1类5张表格，极大方便群众办事；创新智能电子化办税手段；启动社会投资类工程管理创新试点，为社会投资类
工程项目施工许可办理实现整体提速，整个报建运作周期缩短40%；实行《建设工程规划许可证》审批与批审相结合，为项目方节约至少3个月的审批时间。自贸区成立一年多，商事主体从8300家增加到超过3万家。二是创新事中事后监管模式。实施《横琴与香港、澳门差异化市场轻微违法经营行为免罚清单》，对港澳企业在横琴自贸片区首次出现的30项轻微违法经营行为免予处罚；探索实施“证照分离”试点改革；推进商事主体诚信建设，推行商务信用信息公开、商品出入境监管、索证索票、横琴诚信店、先行赔付、建设工程实名制等制度，建立行政管理信息共享、市场化综合信用评价和企业失信联合惩戒等“三大机制”，全面构建以信用监管为核心的新型市场监管体系，形成“一处失信，处处受限”的社会信用监管效应，推进完善公平竞争的市场秩序；实施企业简易注销登记，简化和完善企业注销登记流程，构建便利、快捷、有序的市场退出机制。
2、金融改革创新全面推进。一是金融业从无到有、发展迅速。在原先毫无金融业基础的条件下，短短两年时间，依托政策和制度创新，有3083家金融类企业落户横琴，包括银行、证券、基金、保险、融资租赁、保理等16类，注册资本达4350亿元。目前金融企业纳税占新区地方税收的33%以上。二是金融创新亮点纷呈。在全国首发银联标准多币种卡；为方便港澳居民在横琴置业创新推出跨境住房按揭业务，累计办理金额5.9亿美元；推出全国首个跨境公交受理金融IC卡项目；率先开展本外币兑换特许机构刷卡兑换业务；办理了全国首笔贸易融资资产跨境转让业务；大横琴股份公司赴港发行国内首只非上市城投类企业离岸人民币债券；成为全国第一批开展外资企业资本金意愿结汇的试点地区；率先推行企业外汇登记业务下放银行办理政策；率先开展区内企业对外放款额度上调试点等。三是金融产业优势促进实体经济发展。充分发挥横琴聚集1700多家私募股权投资企业的优势，扶持推动高科技企
业壮大。横琴金投国际融资租赁公司为150家珠海先进装备制造企业融资20多亿元；粤财控股公司在横琴设立500亿元的先进装备制造业发展基金，扶持相关装备制造业项目。横琴金投公司出资参与国际生命科学基金；依托自贸区平台及政策红利，开展跨境人民币贷款政策、赴港发行离岸人民币债券、跨境双向人民币资金池等金融创新业务。
3、创新口岸监管模式。横琴口岸按照“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的原则实施分线管理。横琴环岛不设置隔离围网，而是用环岛电子监控设施来确保有效监管。一是对横琴口岸货车实施“一站式”查验。对同一运输工具、进出口货物进行检查查验时，除针对废物、危险货物等带有特殊专业技术性要求的执法作业外，实施联合登临检查、联合查验，发现违法行为依职权分别处置，实现“一次申报、一次查验、一次放行”。二是推进国际贸易“单一窗口”建设。实现进出境运输工具、货物、物品、人员的申报、物流监控、查验、放行、企业资信等信息多部门共享共用，部署符合查验单位监管需要和企业实际需求的多方联动软件系统，满足企业申报材料“一次申报、跨系统共享、多部门共用”的国际贸易服务要求。完善出入境旅客信息通报共享机制。三是加强与澳门的口岸执法协作。探索对内地、澳门居民实行“入境查验、出境监控”的单向检查改革试点，结合横琴永久口岸建设规划，推行实施“一地两检”、“合作查验、一次放行”等新型通关模式”。积极研究对“一线”进出境货物实行统一载货清单，建立健全监管互认、结果互信制度。四是研究开展口岸查验机制创新和综合执法试点。以横琴口岸旅检“一机一台、联合查验、分别处置”关检合作作业新模式为基础，深入推进“前台共同查验、后台分别处置”综合执法试点。积极研究口岸查验机制创新，优化口岸现场查验流程、减少查验环节。
（四）招商引资及项目推进方面
凡是到过横琴的同志都会发现，现在的横琴到处是一片热火朝天的建设景象，现场感极强，令人对横琴的发展充满了良好的预期。
1、招商机制灵活高效。横琴新区在正式机构上并没有设立招商局，但是却有一套较完善的政府职能部门和企业化专业招商相结合的招商机制。在这套机制中，各个职能部门针对不同项目的特点，从政策宣传、项目初期酝酿、接洽谈判、企业注册、项目报批、施工建设、竣工验收等各个环节，对招商全过程分阶段把关负责。如对于落户澳门合作园区的项目，由澳门事务局负责前端接洽并给予全过程跟踪，有投资意向后商务局、发改局等部门跟上服务，项目正式启动后建设环保局、国土规划局等部门又更进服务，形成全过程无缝衔接、责任清晰的招商流程。如果是不涉及建设项目的金融企业落户，则由专业部门金融局全过程协调服务。
2、功能性企业作用发挥到位。复制珠海特区成立华发集团的成功经验，2009年，专门成立了大横琴投资有限公司，作为横琴全区域城市开发建设和运营管理的主体，主要业务包括一级土地开发、基础设施建设、产业投资、公共资源建设管理、对外招商、房地产开发等板块。实质上是一个按照现代企业制度建立的既按照市场规律运行，又能够体现政府意志的城市综合开发运营商。成立以来，公司不断滚动发展，目前公司总资产已经超过400亿元，累计投资1000多亿元，完成了80多公里的全岛公路主干网、全长33.4公里全国最长的地下综合管廊以及横琴口岸枢纽、环岛电子围网系统、粤澳合作产业园等一大批重大项目；分别成功与中冶集团、中交集团开展了总额136亿元和380亿元的BT合作项目。除了大横琴投资有限公司，还分别
成立了大横琴科技有限公司、大横琴发展有限公司和横琴金融投资有限公司，成为横琴新区发展建设的“四驾马车”，发挥了较好的作用。
3、创新服务管理机制。一是创新服务机制。建立重点招商项目亮灯管理制度：在新区会议室的整面墙上挂着年度重点项目推进作战图，分别用绿灯、黄灯、红灯表示项目进度的提前、稍缓和滞后，每两周进行研判点评；在工程管理方面，建立了一站式审批平台、集中联合审查、基础工程和主体工程分阶段报建施工、信用监管平台等一系列创新举措；为每一个招商项目从接洽开始建立由相关职能部门业务骨干加入的服务微信群，进行全过程贴身服务。二是大手笔配套。如对长隆海洋王国项目，不仅配套建设了高标准的长隆大道直通景区，更是投巨资建设城市轻轨线延伸至长隆。而长隆项目也不负期待，开业仅两年接待游客3000万人次，成为目前国内运营效益最好的主题公园。目前投资500亿元的长隆二期也已经开始动工新建，建成后仅一个长隆项目就会形成20000张床位、年接待游客5000万人次的超级旅游项目。以引进长隆海洋王国旅游项目为代表，横琴已经形成了一种政府用一流的服务和配套来招引一流的项目，一流的项目用一流的效应来带动横琴发展的良性循环。
（五）干部人才引进使用方面
1、五湖四海的干部团队凸显核心战斗力。横琴开发建设有今天的成绩一个核心因素就是人的因素。尤其是新区管委会作为横琴开发建设的责任主体，集聚了一大批来自全国全省各地的优秀人才，为横琴发展提供了坚实的干部基础和组织保障。在新区现在10名班子成员、12名正县处级局长和4名直属企业负责人中，有8人是在全国全省范围内选拔招聘或引进：如现任商务局局长原供职广东省重点项目办，大横琴科技有限公司董事长原供职中交集团，横发集团总经理原供职深圳某央企；对一些
专业性强的特殊岗位也有针对性的引进使用本领域的优秀专业干部：如新区分管财政金融的副主任是清华大学毕业留美10多年，曾供职纽约华尔街；分管工程建设的副主任曾经负责过广州亚运会和地铁城建设，有丰富建设领域管理经验；金融促进局和金投有限公司负责人都长期在地方人民银行担任过领导职务，既通管理又通业务；横琴工商局长由省工商局骨干业务处长直接调任。
2、不拘编制、用人机制灵活。在新区（自贸区）仅有100多个正式编制的情况下，不拘泥于编制限制，出台了《政务服务人员管理办法》，制定了一套科学的引入用人机制，目前全区政务服务人员总数有200人左右，在现有机制下发挥了重要的作用，很好地弥补了编制不足的人力紧缺矛盾。一是细分岗位序列和层级。根据不同的工作性质，将岗位分为综合行政、研究策划和专业技术三个序列，各个序列设置四个层级，另设“特级”岗位给特别优秀人员；二是薪酬、考核和晋升办法科学，为政务服务人员职业生涯发展提供了广阔空间。目前政务人员的最高年薪可达30万以上，和体制内差距不大。三是成立专业化英才公司，广猎人才。2010年成立横琴新区英才人力资源有限公司，业务范围包括猎头代理招聘、劳务派遣、人事代理、劳动法律顾问等，5年来通过实施英才计划，共为新区各个机关企事业单位招聘各类人才1000多人。
3、务实优越的人才税收政策和人才配套环境。实施国内最为优惠的人才配套政策是横琴新区吸引大量人才和企业入驻的一个重要原因。一是个人所得税优惠。除符合条件企业减按15%征收所得税外，还实施面向港澳居民的“港人港税、澳人澳税”和面向特殊人才的个人所得税奖励政策，最高可奖励40%，而且覆盖面为个人所得税所有12个类别中的8类，为港澳和高端人才来横琴兴业提供最实惠的保障；二是
实施精英人才保障。出台《横琴新区特殊人才奖励办法》，除个税优惠外，还可享受免费入住高端人才公寓，优先子女入学、配偶就业，便利签证居留，提供入户便利等一系列特殊扶持；三是大手笔优化人才环境。建设了国际化高端人才社区，高标准建设小学、幼儿园、医院，正在引进英国伊顿公学、美国麻省总医院等一批世界一流的教育、医疗项目。
三、相关建议
（一）借舟山自贸区批复成立之东风，抓紧完善相关体制机制
1、建立实体化运作的自贸区管理机构。参照其他自贸区相关运作模式并结合舟山新区管委会设立经验，成立相对实体化运作的自贸区管理机构。一是实行省领导小组、自贸区管委会、内设及片区机构三级管理模式。二是实行有分有合、以分为主、实体运作的管理运行机制。自贸区管委会在机构设置上应妥善处理和新区管委会（舟山市政府）的分合关系，做到有分有合、资源共享，形成合力推进自贸区各项工作，最终将自贸区各项管理制度创新在整个新区范围复制推广，从而推进舟山新区全面发展，有效实现国家赋予的战略使命。三是既要推进新区层面的实体化运行机制，又要强化省级层面的统筹协调机制，省市合力推进自贸区建设。
2、深化完善项目中心制为核心的工作推进机制。对今年以来全市推行的项目中心制、比学赶超、“树标杆、补短板、求突破、走前列”大行动、党政联席会议制度、挂图作战等一系列新工作机制进行评估，在评估基础上进一步深化完善相应工作机制，使现有体制不变的情况下，通过科学化工作机制的运行，最大限度地调动新区上下干部的工作积极性和提高职能部门的工作执行力。
（二）结合舟山实际，全力谋划自贸区改革创新事项
1、大力倡导改革创新的思想观念和精益求精的工作氛围。从新区到江海联运服务中心再到自贸区，舟山已经被赋予多个国家战略使命，要顺利实施这些国家使命，核心要义是在“先行先试”和“制度创新”方面有所突破。一是开展新一轮解放思想大讨论，以期全市上下进一步解放思想、统一认识；二是对照自贸区改革创新要求，各个职能部门细化分解任务，做到职责清晰、运转高效。三是扩大舆论宣传，做好舆论导向，让全市干部群众大力支持改革创新。
2、全力营造对标国际化的营商环境。舟山自贸区虽然特点显著（以油品全产业链投资贸易便利化、自由化为重点），但更要把加快政府职能转变、建设高标准营商环境作为首要任务，这一点甚至可以说是能否实现自贸区改革任务的关键。一是借鉴兄弟自贸区经验，全面推行以营商便利为核心的商事制度改革；二是对照自贸区要求，全面推进行政审批制度改革，努力打造出真正的“三最”城市。三是以建立并运用市场主体信用体系为主的事中事后监管模式。
3、大力推进金融业创新发展。进一步重视金融在舟山自贸区建设中的关键性作用，大力推进金融改革创新。一是深入研究支撑大宗商品投资贸易的金融政策诉求，明确我市金融改革发展的方向和重点，大力向上争取有利于实现舟山自贸区使命的高含金量政策；二是研究建立与舟山自贸区定位相适应的账户体系，积极推动大宗商品领域的金融创新。大力引进各类金融业态落户舟山，为自贸区建设提供全方位配套服务。三是加强对金融主管部门的专业力量配备，强化其对金融行业的统筹协调作用。
4、创新自贸区口岸监管模式。针对舟山自贸区离岛特点，借鉴横琴、平潭等地经验，大力创新口岸监管模式。一是深化研究“一线放开、二线管住、区内自由”政策的实现路径，落实不同区域分线管理的具体方案；二是研究推进国际贸易“单一窗
口”建设。以企业通关便利化为目标，结合舟山自贸区特点开发建设相应的电子口岸系统，实现进出境货物、人员、运输工具的申报、物流监控、查验、放行、企业资信等信息多部门共享共用，建设最优化的口岸查验流程。
（三）大力推进干部人才机制创新和专家智库建设
1、进一步扩大视野、选贤任能，营造干部干事创业的好氛围。体制内的干部是新区自贸区建设的组织者、实施者和主要推动力量，虽然自贸区建设本身是经济和开放领域的改革，但推动这项改革的主体是人，关键是干部，干部队伍的主观能动性、专业素养和敬业精神是新区自贸区成败的关键因素。建议按照新区自贸区发展建设的标准和要求，创新干部选用机制，选拔使用和面向全省全国招聘一批高素质、业务精，能够适应新区（自贸区）发展要求的优秀干部队伍。同时进一步加强对现有干部的系统性培训。
2、优化人才发展环境，完善人才引进机制，广纳英才服务新区。针对舟山目前城市公共配套服务尤其是高端服务不足的现状，加快规划建设或引进一批高水准的国际学校、医院、运动休闲等公共设施。加快推进花园城市建设，让舟山早日成为真正的宜居宜业最佳城市。进一步完善出台《特殊人才奖励办法》、《高端人才引进管理办法》、《创业人才扶持办法》等制度，对舟山急需的各类人才，给予个人所得税、住房、落户、家属安置、子女就学等方面的最优惠政策。成立专业化的人才猎头公司，对人才引进进行市场化专业化的管理服务。
3、完善相关机制，进一步发挥好专家智库作用。我市自新区成立以来，已经陆续聘用了一批高层次的专家顾问团队，并且发挥了一定的作用。但随着自贸区的成立，急需各个领域的高水平专家为舟山出谋划策、为我所用。建议进一步完善强化新区发
展研究院职能，加挂自贸区研究院牌子，并成为新区（自贸区）智库团队常设性协调服务机构，整合加强专家智库资源，发挥更好的作用。
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