篇一：党规国法的衔接
浅谈党内法规与国家法律的关系
摘
要：党的十八届四中全会将党内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系，是对党内法规的重要定位。加强党内法规建设，不仅对从严治党有着重要意义，还对完善中国特色社会主义法治体系，推进法治中国建设，实现党和国家治理现代化有着重大影响。因此，我们需通过建章立制，不断加强党内法规体系的制度化建设，更好地规范党内权力运作，逐步形成党内法规与国家法律的相互衔接及协调，以满足法治国家建设及从严治党的需要。
关键词：法治；规范；法律；纪律；
一、党内法规的概述
党内法规，是党的意志的集中体现，是由执政党专门组织制定，规范和約束党内行为的总称。它以党章为根本、以民主集中制度为核心，包括党的领导制度、干部制度、组织制度、生活制度、工作制度和党内监督制度等在内的多层次、立体化的规范体系。
十八届四中全会《决定》将党内法规纳入国家法律制度体系，在党规与国法之间架起了一条沟通的“桥梁”，不仅使我国社会主义法治体系因包含国法和党规在内而更具中国特色，也深刻体现了执政党从严治党的决心。而鉴于二者之间的本质区别，我们更应思考如何完善党内法规体系、形成党内法规和法律制度的衔接和协调，以满足法治国家建设及从严治党的需要。
二、党内规范与国家法律之间的关系
在中国特色社会主义法治体系中，党内法规与国家法律不是相互对立或割裂的，而是相辅相成、相互保障的。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律制度和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。
（一）二者之间的联系
1、价值取向的一致性
党内法规与国家法律共存于中国特色社会主义法治体系中，体现出二者在根本价值指向上是一致的。党内法规是党要管党、从严治党的制度依据和保障，目的是让党更好地为人民服务；国家法律是推进国家治理能力和治理体系现代化的制度依据和保障，目的是让人民生活得更美好，党内法规和国家法律在“人民利益”这个价值追求上趋于统一。
2、功能上的互补性
党内法规可以通过执政党自身严格的行为规范来约束全党带头守法、保证执
法、支持司法，从而发挥对国家法律实施的有力保障作用。国家法律对党内法规提出了合宪性和合法性的标准和原则，促进并保证了党内法规的制定质量。此外，中国特色社会主义法律体系从建设到形成所积累的成熟经验也能为党内法规体系的建设提供重要帮助和借鉴。
3、制度建设的衔接性
《中共章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”遵循宪法法律，就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一；以党章为根本，就是要按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。这不仅关系党内法规与宪法法律是否相衔接，而且关系党的主张和人民共同意志是否相统一。
（二）二者之间的区别
党内法规与国家法律的区别主要基于以下几个方面：
1、产生方式及表述不同。国家法律是享有立法权的国家机关根据法定程序制定的，而党内法规是由作为执政党的中国共产党发布的，其制定主体是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门及省级党委。根据十八届四中全会关于法治体系的表述可知，“完备的法律规范体系”指的就是建设有中国特色的社会主义法律制度体系，“完善的党内规范体系”则指党规党纪。
2、适用主体及范围不同。国家法律体现国家意志，是全体中国公民的底线，适用于国家主权范围内的所有人和事；党内法规由执政党专门组织制定，是所有共产党员的底线，适用于所有中国共产党组织及其党员，适用范围较窄，具有主体特定性和社团性。因此，国家可以要求包括所有党员在内的全体公民遵守法律规范，却不能反过来要求所有中国公民遵守党内规范，可以说，这是二者的关键区别之所在。
3、要求不同。党内法规是党的纲领、路线、政策得以贯彻实施，是管党治党的尺子、是党员不可逾越的底线，每个党员必须遵守，不得违反。根据中国共产党立党执政的宗旨，党规党纪要求党员在特殊情况下应做出自我牺牲或奉献自我；而国家法律则不会对公民提出这样的道德要求，它只要求公民行为符合最低的法律要求即可。因此，法律对守法者的要求可以叫做“理性人标准”，而党规对党员的要求则采用“党员标准”或
“先锋队标准”，其更侧重于道德方面的标准，要求更高。
三、完善党内法规体系的原则与方法
法治中国的建设，有赖于规范体系的支撑。除了通过法律来规划国家治理的目标，设定国家治理的重心，还应同步发挥纪律、政策、道德等其他多种规范的作用。建立多元高效一体的社会治理规范体系，需要进一步化解各类规范之间的矛盾冲突、加强规范的融合，并合理设定相互之间调整边界。
（一）完善党内规范体系，应坚持宪法法律至上
《中共党内法规制定条例》指出，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。党内法规作为中国共产党内部的规范，宪法和法律在很大程度上为其提供了制度支撑。
（二）做好党内法规的修补废工作，增强党内法规协调及创新
2013年8月，中共中央发布了《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改。尤其是中国共产党十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，是对全面从严治党制度体系的完善。只有根据实际情况需要，对党内法规体系进行修改和完善，才能保证党的建设具有重要的理论和现实意义。
（三）在完善党内法规体系的基础上，应保证其贯彻落实
任何制度的权威都来自于强有力的执行，法律制度如此，党内法规亦如此。当前，党内法规制度重制定、轻落实的问题层出不穷，如果这些问题得不到有效解决，党内法规体系的成效及权威根本无从提起。因此，要不断加强宣传教育，使广大党员干部能受警醒、明底线、守规矩，在实践中，养成自觉按照法规制度做人做事的习惯，把党内法规的要求转化为行为准则和自觉行动。此外，还应加强监督检查力度，坚持党内监督与人民监督相结合。只有坚持党内监督与人民监督相结合，才能落实新时期全面从严治党伟大工程对党内监督提出的新要求。
治国必先治党，治党务必从严。从严治党首要的是严明党纪。我们党是一个有着八千多万党员的大党，肩负着带领13亿人民走中国特色社会主义道路的艰巨任务。新形势下党面临“四大考验”、“四种危险”，面对着各种挑战和风险。党的奋斗目标越宏伟、面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要严字当头、从严治党。而贯彻从严治党的方针，需要通过建章立制，不断加强党内法规体系的制度化建设，更好地规范党内权力运作，逐步形成党内法规与国家法律的相互衔接及协调，以满足法治国家建设及从严治党的需要。
篇二：党规国法的衔接
党内法规与国家法律的衔接与协调等
作者：暂无
来源：《法治与社会》2017年第5期
■党内法规与国家法律的衔接与协调
付子堂在《法制日报》撰文认为，党内法规与国家法律之间主要呈现出四种关系。一是价值的同向性关系。两者共同存在于中国特色社会主义法治体系中，在根本价值指向上一致。二是对象的分野性关系。党内法规着眼于党内成员，规范对象是党组织的工作、活动和党员行为。国家法律着眼于全体公民，规范对象是公民行为。三是文化的倡导性关系。中国共产党代表“中国先进文化的前进方向”，党内法规在制度标准上要严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。四是制度的托底性关系。党章规定党必须在宪法和法律的范围内活动，制定党内法规应当遵守这一原则，所以，党内法规是以国家宪法和法律作为制度意义上托底的。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》中提出了“宪法为上、党章为本”的基本要求。以宪法为遵循，就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一；以党章为根本，就是要按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。
■法治为供给侧改革保驾护航
罗豪才在《人民日报》撰文认为，推进供给侧结构性改革,应充分发挥法治的保驾护航作用。一个重要方面是推动政府职能转变,处理好政府与市场的关系。政府转变职能要做好减法,大力推进简政放权,减少行政干预,交给市场进行更有效率的调节。政府简政放权后,需要加强社会自我规制和自我管理,培育社会自治机制。应着力推动市场主体、行业协会、中介组织、自治组织发展,构成社会治理的多元良性运行机制。同时,也要做好加法,深化价格、财税、金融等领域基础性改革,着力创造并维护市场的公平竞争环境,实现市场良性运行。此外,还要加强社会保障制度建设,完善基本公共服务体系建设,更多为社会兜底,为供给侧结构性改革提供配套制度保障。供给侧结构性改革的核心是减少无效供给、扩大有效供给,提高供给结构对需求结构的适应性。法律制度建设方面也需要根据形势变化进行调整。在规制模式上,做好从管理到治理的调整,既加强硬法治理,也注重软法治理；在规制领域方面,适当调整重心,有所为有所不为,该退出的领域要退出,该强化的领域要强化。应综合运用刚性手段和柔性手段,把法治在供给侧结构性改革中的作用发挥好。
■民事诉讼监督应注重理念更新
王水明在《检察日报》撰文认为，基于全方位、全程性监督的要求，办理民事诉讼监督案件应树立以下三个理念：全面审查理念。所谓全面审查，是指从监督视角考量，审查案件的每一个节点，真正实现全方位监督目的。要遵循监督比例原则，做到“三适应”：监督程序的启动必须与监督是否有必要相适应，监督措施的适用必须与违法情形的性质、程序、诉讼阶段相适应，监督效果的评估必须与监督数量、质量、效率、效果相适应。延伸监督理念。一是遵循多元化监督格局要求，以全方位监督的思路审查好案件的每一个环节、每一个节点。二是按照化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的工作要求，做好释法说理、矛盾化解工作，注重案件每一个环节都能实现案结事了。三是延伸监督触角，拓宽工作视野，从民事检察工作的职能职责出发，以监督内容为载体，以履行方式为抓手，寻找可以开展延伸监督的内容。主动监督理念。立法确立了依职权监督的内容和方式，凸显了检察机关主动监督的职能。当前要增强主动监督意识，充分发挥民行检察人员主观能动性，以能动监督取代被动监督；上级院要加大指导、培
训力度，上下级院要在分工负责的基础上加强协作配合，让监督形成整体合力，让效果说话，让效果提升权威。
■权力制约中的监督与制衡
夏正林在《检察日报》撰文认为，现代民主社会中，制约权力是一个常见的话题，也确实是个难题。从根本上来说，法治是一个好办法，通过授权，可以把权力关在制度的笼子中，然而，仅有这一点是不够的，还得正确运用权力制约的方式，才能起到好的制约效果。监督和制衡两种权力制约方式各具有优缺点，应根据不同的情况辩证施用。比如，在监督的模式下，由于权力高度集中，制约的难度很大，但有利于提高办事的效率。这对于效率要求高的，尤其是在社会遇到紧急状况，如发生重大自然灾害时，就比较适用。而在制衡模式下，由于需要多个权力主体达成一致才能成功，这就大大地影响了权力运行的效率，但由于对权力制约来说这是比较彻底的，因此，它比较适用于对效率要求不高，而对公民基本权利保障要求比较高的领域。在具体的运用中，还应该针对不同模式的缺点加以改进。比如，监督模式下，由于监督本质上是来自外部的，因此，对监督者的专业素质要求很高，监督者不仅要熟悉监督权，更要熟悉被监督任务，有时还要非常专业，实施监督时还要把握好尺度，不干涉本职工作，又要能够起到督促的功能，弄得不好就可能走上了替代权力行使主体的路。另外，从体制上来讲，监督者本身也是需要监督的，一旦监督者责任心不强，或者监督与被监督者混为一体时，监督就失灵了。
应该说，谁来监督监督者始终是监督模式面临的问题。
■行使公民权利也须有“边界意识”
苑广阔在《民主与法制时报》撰文说，一名拍客，巧遇一对男女在大街上发生矛盾，男方对女方大打出手。出于义愤，拍客举起手机，将男方殴打女方的过程拍摄下来，并将视频上传至网络。殊不知，发生矛盾的男女为一对夫妻，该段视频的流出和传播，给夫妻俩的生活带来极大困扰。夫妻俩遂以拍客的行为侵犯他们的肖像权、名誉权为由，将拍客告上法庭，要求拍客承担侵权责任。最终这名拍客输掉了官司，不但要对当事夫妻做出公开道歉，还要进行必要的精神赔偿。法院之所以做出现在这种判决的根本原因，不是根据拍客的行为是不是有主观上的恶意，而在于这种行为对当事夫妻所造成的客观结果。我们常说官员个人或政府部门在行使公权力的时候要有“边界意识”，不能肆意侵犯公民的合法权利。而同样的道理，公民在行使个人私权利的时候，同样也要有“边界意识”，不能因为行使自己的私权利就对别人的私权利造成侵害。这个案例就是一个典型的例子，因为法律在赋予权利主体行使自由权时，都规定了行使权利的必要限度，那就是以不侵害他人的合法权益为基本前提。随着网络自媒体的兴起，很多人兴奋于我们进入了一个人人都掌握麦克风，可以发出自己声音的时代，但发出的声音，做出的行为，显然不能凌驾于法律之上，不能侵害他人的合法权益。也就是说，我们表达的权利，也要有属于自己的“边界意识”。
■加强地方政府立法程序建设
刘钢柱在《国家行政学院学报》撰文认为，我国地方政府立法程序建设存在6个方面的主要问题：一是在项目选择方面，视野不够开阔、项目来源渠道较窄、储备不足；二是在起草环节，起草人员缺乏必要的立法技能，草拟的文本参差不齐、质量不高；三是在审查环节，前期介入不够，审查程序和职责不够明确；四是在协调环节，上位法之间可能有交叉致使部门扯皮、难以形成合力；五是在决策环节，矛盾向下传导、研究问题前置、决策成为过场；六是在公布环节，不够及时，程序重复，影响效率。因此，有必要从5个环节加强地方政府立法程序建设。首先，要把好立法选题环节，根据与大局工作的紧密程度、社会各界的关注程度、文本草案的成熟程度、申请部门的重视程度、争议协调的难易程度和立法项目规划和计划的培育梯度等9个方面来考虑选择政府立法项目。其次，要重视立法草拟环节，反映国内外可供借鉴的经验、地方行业的实践创新成果、与相关法律法规实现无缝衔接、主要的制度设计安排和草拟主体要
灵活多样。第三，要完善立法审查环节，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等各个步骤的工作做扎实、做细致、做到位。第四，要细化立法审议环节，把握和协调处理好决策者的超前思维与法制相对滞后、协调的矛盾焦点与法的引领规范、法制严密性与实施有效性和研究重大问题与做出重大决策等四个方面的关系。第五，要简化立法公布环节。
■个人信息保护立法别沦为“九龙治水”
木须虫在《检察日报》撰文认为，电子商务法中涉及个人信息保护条款，从重视消费者个人信息安全的角度来看，的确是一种进步。但在立法实务中，又会面临很多问题，比如如何细化规则设计、处罚办法以及明确执法主体等问题。如果设计过细，可能变成个人信息保护法而非电子商务法。同时，个人信息保护缺少明确的上位法，许多有待研究的问题，难以在电子商务法的立法中解决，探索的意义远大于实质性的保护。这体现了个人信息保护专门立法与行业立法之间的矛盾，根本的问题在于如何统筹立法专业与行业的一致性，以及保护实务中尺度与力度的协调性。特别是在个人信息保护尚未专门立法的前提下，缺少充分的制度设计与法律依据，很有可能导致针对公民个人信息保护的“划行而治”，落入“九龙治水”的窠臼。毕竟，公民信息泄露涉及的行业广泛，电子商务只是其中之一。与行业相关的法律在立法或者修法时写入公民信息保护的规定，固然可行，但行业立法不能也不可能去解决针对所有个人信息保护的共性问题、通行准则，行业立法需要做的只是针对行业的特殊性，在遵循个人信息保护普遍规则、制度设计下，打上具有个性的“小补丁”。
编辑/李程（Lcpupu@126.com）
篇三：党规国法的衔接
党内法规与国家法律的协调与衔接发表时间：2019-08-30T11:07:06.360Z来源：《知识-力量》2019年10月39期
作者：
燕玉娜[导读]随着十八届四中全会的召开以及依法治国步伐的推进，党内法规越来越规范化与体系化，与国家法律之间的协调与衔接也显得更加重要。党内法规的体系化建设彰显了共产党治党管党的决心，也有利于同国家法律进行顺畅的协调。协调与衔接好党内法规与国家法律之间的关系，对构建中国特色社会主义法治化体系有着重要的意义。（西北政法大学，陕西省
西安市710000）摘要：随着十八届四中全会的召开以及依法治国步伐的推进，党内法规越来越规范化与体系化，与国家法律之间的协调与衔接也显得更加重要。党内法规的体系化建设彰显了共产党治党管党的决心，也有利于同国家法律进行顺畅的协调。协调与衔接好党内法规与国家法律之间的关系，对构建中国特色社会主义法治化体系有着重要的意义。关键词：国家法律；党内法规；协调；衔接
一、党内法规与国家法律的关系
十八届四中全会首次专题讨论了依法治国这一问题，提出要全面推行依法治国，重视法治在国家治理中的重要作用。这意味着法治观由过去的国家法中心主义转向法律多元主义。“法律规范体系”与“党内法规体系”都是中国特色社会主义法治体系不可或缺的部分，两大体系相互独立又相辅相成。
（一）党内法规与国家法律的区别
虽然党内法规也以“法规”为称呼，但是实际上两者之间存在着很大的区别，前者属于政治制度，后者是法律制度。第一，立法的主体不同。国家法律由国家立法机关依照法定程序制定并由国家强制力保证实施。党内法规由党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委为制定主体。第二，调整对象和范围不同。国家法律调整中华人民共和国公民和各类组织，在适用对象上具有普遍性。党内法规只调整党组织和党员的行为。第三，实施保证方式不同。国家法律以强制力作为保证实施，党内法规的强制力较弱，主要依靠党组织、党员的觉悟以及批评教育、纪律处分去保证实施。第四，制定程序、规范化程序不同。由于法律要具有稳定性，要在一段时间内稳定适用，不能朝令夕改，这决定了国家法律有着非常严格的制定程序。而党内法规可以根据一段时间内社会各方面的发展以及党内出现的新情况等进行灵活调整，及时制定出新的法规，制定时间较短。
（二）党内法规与国家法律的联系
虽然国家法律与党内法规在许多方面都存在着很大的区别，但是二者也存在着非常紧密的联系。第一，法律规范体系与党内法规体系都属于中国特色社会主义法治体系。完善的法律规范体系和完备的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系这个总目标的重要支撑。第二，法律规范体系与党内法规体系的本质追求具有一致性。中国共产党代表着最广大人民的根本利益，国家法律正是党的意志和人民利益的有机统一。中国共产党作为执政党的地位决定了党的意志同时体现于党内法规和国家法律之中是中国社会法治化的根本特色。总的来说，国家法律和党内法规是一脉相承的，是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的两个有力抓手。
二、党内法规与国家法律协调与衔接中坚持的原则
（一）国家法律高于党内法规
宪法是我国的根本大法，任何组织和个人都必须遵守宪法和法律。若有违反宪法和法律的行为，必须对其进行追究。党章中也对此作了规定，党组织和党员必须在宪法法律规定的范围内开展活动，党内法规严于国家法律并不意味着党内法规就可以突破国家法律，宪法法律的红线不可逾越。既然将党内法规吸收进了社会主义法治体系，就表明党内法规体系的建设必须不能超越宪法和法律的边界，遵循法治原则和法治精神。
（二）党内法规严于国家法律
对于党员来说，党员除了要遵守国家法律之外，还必须遵守党章，党章是党员需要遵守的基本党内法规。党的各级组织和全体党员必须遵守党内法规，遵守党的纪律。党的先锋队性质和先进性要求决定了，党规党纪严于国家法律，党员是有着特殊政治职责的公民。一方面，党内法规对党组织的规定要严于其他的国家机关，另一方面，党内法规对党员个人的要求要严于普通的公民。普通公民违反了国家法律之后，只需要接受国家法律的制裁，党员违反国家法律之后，除了承担法律责任，还需要接受党内的纪律处分。如《中国共产党纪律处分条例》中对于党员的政治纪律、组织纪律、生活纪律等的规定就要严于国家法律。
三、党内法规与国家法律存在不协调之处的思考
（一）内容规定存在不一致
现行有效的党内法规与国家法律数量都十分多，党内法规的内容有时会出现同国家法律出现不一致的情形。《监察法》的通过使得《公务员法》、《刑事诉讼法》等法律要做对应的协调，并做相应的修改，党内法规也需要和《监察法》保持协调。从目前的状况来看，一些党内法规的内容和《监察法》的规定存在不一致的地方。例如，《监察法》第四十三条第二款对留置的时间作出了规定。一般不得超过三个月，情况特殊时，可以经批准可以延长一次，时间不得超过三个月。而2017年1月8日通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》第二十八条第二款对纪律检查机关审查的时间作出了规定。审查时间一般不得超过90日，情况特殊时，经过批准也可以延长一次，时间不得超过90日。严格来讲，三个月和90天并不是一个概念，三个月不一定等于90天。诸如此类不一致的地方还存在很多，都是需要进一步思考和完善的。
（二）如何处理党内法规的先进性与国家法律的稳定性之间的关系
党的先进性决定了党在制定党内法规时必须要结合实际，灵活变通，及时制定解决对策。这种灵活性好处在于党组织可以随机应变，党内法规的制定程序和时间同国家法律相比要大大简化和简短。而国家法律的稳定性要求法律在一定期间内不能有很大的变动，这既能够增加民众对法律的信服力，也能维护社会的稳定。党内法规的先进性和法律的稳定性之间的这种鲜明对比必然会导致有一部分党内法规的规定是超前的，是宪法法律不能够及时制定和变通的，这就会产生党内法规与国家法律之间的冲突，造成了两者协调与衔接时的不顺畅。因此，如何处理这两种关系是今后一段时间内我们需要重点去研究的。
四、党内法规与国家法律如何协调与衔接
（一）厘清党内法规与国家法律的边界
要厘清党内法规与国家法律之间的界限，首先就要求党内法规必须遵守宪法法律的规定，不得同国家法律相抵触。其次，党内法规不能与国家法律的规定发生重叠。前面笔者谈到了党内法规与国家法律之间的区别，党内法规与国家法律有各自调整的对象，要避免出现党内法规与国家法律出现职能重叠、职能断层的现象。党内法规与国家法律发生重叠，一方面会在协调中产生冲突，为协调增加难度，另一方面对同一事项做重叠规定也会造成立法资源的浪费。
（二）加强党内法规立法水平
党内法规在制定过程中，要遵守宪法和法律，不得制定法律保留的事项和应当由中央党组织规定的事项。一方面，党内法规的制定要严格遵守《中国共产党党内法规制定条例》规定的立法原则，按照党内法规的立法程序进行。另一方面，同国家法律制定的严格要求相比，党内法规的要求会稍微低一些。法律在制定过程中除了结合实际进行大量的调研，还需要邀请专家学者提出意见和建议。而《中国国共产党党内法规制定条例》中规定党内法规在必要时可以邀请相关专家学者参加党内法规立法工作或者委托专门机构开展立法。但什么时候是必要该条例并没有作出规定，应当对“必要时”做一个细化的解释。笔者认为，党内法规严于国家法律，在涉及到一些专业的法律问题时，也应当在立法中融入专家学者的论证，使得党内法规更加科学化。
（三）党内法规体系化构建
党内法规十分灵活，这无疑为同国家法律的协调和衔接增加了阻碍。要实现党内法规的体系化建设，需要从横向和纵向来分别推进。从横向上来看，党内法规必须涵盖党内事务和针对外部的一部分工作需求。各个部门之间合理划分，分工合作，实现整体的一致性。从纵向上来看，党内法规必须具备整体的层次性。目前，虽然党内法规已经基本形成了横向和纵向的架构，但是党内法规体系还需要进一步完善。一方面，需要加强党内法规的备案审查。通过备案审查制度，在党内法规发布之初及时进行审查，及时发现问题。另一方面，及时对党内法规进行清理评估。党内立规评估既是一个重要的完善环节，也是一项重要的协调机制[1]。《党内法规制定条例》要求应当对党内法规适时进行清理，依据清理的状况对相关的党内法规及时作出修改、废止等处理。
结语：
党内法规的体系化，既是新时期党面对的新任务和新要求，也是依规治党和依法执政的重要保障。实现党内法规与国家法律的衔接和协调能够促进中国特色社会主义法治体系的建设，促进社会主义法治国家的建成。虽然目前党内法规已经有了一定的体系，制定过程也更加规范化，但是要做到同国家法律的协调与衔接还需要对党内法规的立法水平等做进一步的完善与改进。参考文献[1]陈光.论党内法规制度体系化视角下的党内立规协调[J].理论与改革，2019(3):101-112[2]强世功.从行政法治国到政党法治国——党法和国法关系的法理学思考[J].中国法律评论，2016(3):35－41．
[3]王立峰.法政治学视域下党内法规和国家法律的衔接与协调[J].吉林大学社会科学学报,2019(3):70-80.[4]陈咏梅.党内法规与国家法律的衔接与协调[J].求索，2019（1）：142-145.[5]曾钰诚，李复达.论党内法规与国家法律的协调和衔接[J].中共天津市委党校学报，2018（5）：14-21.作者简介：燕玉娜（1993-），女，陕西榆林人，硕士研究生在读，西北政法大学2017级研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法。
篇四：党规国法的衔接
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浅谈党规与国法的基本关系
中国共产党十八届四中全会在《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对中国共产党的党规与国家的法律之间的关系做出了非常具有新意的阐释，并将其运用于依法执政的解读之中。它说依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。说到党规与国法的关系，很容易使人想起宋朝大诗人苏轼的《饮湖上初晴后雨》:水光潋滟晴方好，山色空蒙雨亦奇。欲把西湖比西子，淡妆浓抹总相宜。党规与国法似水光山色、西湖西子的关系，要做到淡妆浓抹总相宜。在中国的今天，中国共产党的党规与国家的法律之间应该做到相伴随行、相互区别、相得益彰。
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一、相伴随行:党规与国法是政党政治中并行的规范性文件
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党规即党内规章或者党内规范性文件的简称。国法是国家法律法规或者规范性法律文件的简称。国法的出现固然很早，党规当然只是政党政治的产物。但是自政党政治出现以来，党规就与国法相伴随行，它们是并行的行为规则，存在于政治及社会领域。在现代政党政治的运行中，对特定政党的成员来说，党规和国法都是具有约束力的规范性法律文件或者行为规范，共同作用于特定主体。作为执政党的党规具有一般党规所不具有的属性，它与所在国的国法之间更有独特的联系。
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由于政党在国家中的地位不同，政党可以划分为执政党和非执政党，党规也可以被分为执政党党规与非执政党党规。就执政党党规的效用来说，则可以分为处理执政党内部事务的党规，与作用于国家治理的党规。纯粹处理执政党内部事务的规章，只要不违反宪法法律的禁止性规定即可，它们与国法之间没有直接的关联关系。如果是执政党用于治国理政的、作用超乎党内事务的规章，就与国法直接相关，有的有一个如何转化为法律的问题，有的则有如何与法律相协调的问题。
??
执政党党规与国法的关系，实际上是执政党与法律之间关系的反映，是执政党与法律关系的具体化。对党规与国法关系处理的正确与否，决定于对党与法关系处理的正确与否。只有处理好了党与法的关系，才可能正确处理好党规与国法的关系。历史上，我们长期未能很好地处理党与法的关系，导致了党规与国法关系的错位，铸就了巨大的历史性错误。党规与国法关系错位的原因很多，就最基本的原因来说，主要有三点:??
一是由中国共产党的领导内容与方式没有与时俱进所导致的。1949年以前，中国共产党在政治上既是革命党也是领导党。新中国建立后，中国共产党既是法律上的执政党，又是政治上的领导党。现在依然拥有这双重身份，但是如何处理这双重身份，却是非常重要的。也就是说，在未能取得政权的时候，中国共产党是革命党。革命成功之后，它转化成为了执政党。这是法律意义上的身份转换。尽管法律上的身份变了，但是它作为领导党的身份却没有变。虽然仍然是领导党，但是它领导的内容与方式都发生了变化甚至根本性的变化。如果领导的内容与方式还是像革命时期一样，并因此而忽略了执政党身份，就必然发生党国不分、党法不分的失误。历史上我们党以党代国、以党代法的悲剧正是在这样的情况下发生的。
??
二是由中国共产党谋求一党长期执政的使命所促成的。中国共产党的独特使
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命，是西方任何政党都无法比拟的，这就是它要一党长期执政。中国共产党一党长期执政的使命，使得这个政党必须也必然具有崇高的地位、无上的权威。这就很容易导致党决定一切、指挥一切、调度一切的局面出现，使党成为一个无所不能、无所不管的党。在这种执政权力之下，我们党稍微不慎，就可能以党代国、以党代法，导致党规与国法不分，甚至直接赋予党规以法律的效力。除了我们党自身之外，其他有关的政治力量或者主体也很容易犯同样的错误，进而助推我们党以党代国、以党代法成为难以纠正的错误。
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三是由中国共产党执政的历史基础与社会条件所助长的。从历史基础来说，中国共产党执政的历史基础是中国的传统文化，是几千年的人治传统。人治文化罕见地丰富、深厚和顽固。我们要在中国古老的文化典籍中去寻找关于法的论述，基本上都能看到其中的人治痕迹与遗迹。人治的传统意识、文化观念、习惯思维都可能成为要人治不要法治的前提与动力。从社会条件说，中国共产党在革命中的集中指挥、统一行动，是非常必须的。但是它也在很大程度上固化了集权性的体制机制。在执政之后，我们党又没有足够的时间、机会和条件进行反省和校正。在这样的基础上，中国共产党就可能自觉不自觉地走上人治的道路。混淆党规与国法的界限，从一定意义上说，也是我们党执政的历史基础和社会条件所助长的。
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我们党作为领导党，是没有疑问的，但值得疑问的是，我们党领导什么和怎么领导。根据多年的实践，我们党已经认识到党的领导主要是思想领导、政治领导和组织领导，是路线、方针、政策的领导，而不是具体事务的领导。但是在实际的政治运行中，党不恰当地行使领导权的情形，还在许多方面客观存在。这不能不引起我们的高度重视。
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二、相互区别:不可将党规与国法相混同而以党代法
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党规与国法的区别是巨大的，认识这样区别对于我们处理好党规与国法的关系具有根本的意义。这次党中央的决定也是明确区分了热既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，意思就是治国理政要依据法律，管党治党要依据党的规章。综观二者，可以清楚地知道它们具有明显的差异。
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一是制定主体不同。国法是由国家立法机关或者它授权的国家机关所制定的，制定主体是特定的国家机关。党规的制定主体是党的组织。党规是由党组织中具有规范性文件制定权的机构所制定发布的，制定主体是特定的党组织或党的机构。
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二是调整内容不同。国法所调整的是普遍而重大的社会关系。党规所调整的是我们党认为需要规范调整的党内关系。虽然党内关系也是一种特定的社会关系，但是它并不是普遍的、广泛的社会关系，其范围局限于党内。党规并不直接调整党外的社会关系，如果需要调整党外社会关系，就应通过法定的立法程序将其转化为国法。即使是那些转化为国法的党规，其对党外社会关系的调整效力，也是因为其已经成为国法，而非因其是党规。
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三是实施主体不同。党规的实施主体是党的组织和党员。他们都有权利也有义务实施党规。任何党组织或者党员都有权享有党规所确定的权利，也有责任履行党规所确定的义务。但是一般的、非党员的社会公众则既无相关的权利，也无相关的义务，在根本上就不是党规的实施主体。法律的实施主体则包括所有的政党、国家机关、社会组织和全体公民等。政党也是守法的主体之一，而且是重要的守法主体。但是法律实施主体中的非党组织、非党员都不是相应党规的实施主体，不负有实施的特定义务。那些自觉用党员标准严格要求自己的人，也只是其政治先进或优秀的表现，而不是其组织义务和身份义务。
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四是实施方式不同。国法的实施依靠的是国家强制力，它是来自警察、法庭、监狱等暴力机器的强制。党规所依靠的只能是党的纪律，其中包括各种处罚措施乃至最终开除党籍。这种实施方式的差异导致了相应手段的不同，这些手段的不同也就决定了社会效果的差别。这种差异或差别，对于认识、对待党规与国法都是非常重要的，对于建设一个现代化的、法治化政党和国家也都是非常重要的，甚至极为关键。
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由于党规与国法具有如此严格的区别，因此就不可以将党规与国法混同，更不能用党规代替国法。这种区别在学术上理清并不困难。难的是在现实中加以区隔，而不至于混淆。用党规代替国法具有极大的危害性。
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首先，它可能会使我们党失去本可利用的双重手段。党规是由我们党制定的，当然是根据党的意志加以拟制的。其实法律也是在我们党领导下制定的，它在体现人民意志的同时，也体现了党的主张。这样一来，我们党也就可以根据党规与国法的不同性质、功能，善加利用、分别运用。如果我们用党规代替国法，就必然只有党规或者国法，就将两个工具减少为一个工具，将两个手段缩减为了一个手段。
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其次，它有损于党的执政效能。我们党有党规和国法可以运用。该用党规之处用党规，应用国法之处用国法，各尽其用、各显其能。如果我们将两个工具单一化、同质化乃至同一化，就必然会使我们丧失本可自如运用的执政手段，执政效能必然大大降低，执政目的就很难达成。这不是得不偿失，而是有失无得。
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再次，它还可能侵犯党员合法权益进而破坏法治。中国共产党党员既是党员也是公民。他们有党规上的党员权利义务，也有法律上的公民权利义务。如果我们以党规来代替国法，或者甚至以党规来违反国法，就必然侵犯党员作为公民的合法权益，也会不恰当地将党和党规立于宪法法律之上，导致对于法治的严重破坏。
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最后，它必然伤害党的政治形象。当今时代是一个走向法治的时代，现代世界是一个走向法治的世界。一个主张或者反对法治的政党，当然具有不同的政治形象。中国共产党是一个在国内具有崇高威望，在国际具有崇高地位的政党。如果中国共产党以反法治的面目立身于世，必将贻笑大方，最终会毁坏共产党形象，葬送中国特色社会主义事业。
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三、相得益彰:充分发挥党规与国法在法治中的应有作用
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党规与国法，在法治建设中，具体说来主要是在依法执政、依法治国中既各自作用、相互作用，又共同作用。
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一是各自作用。党规是中国共产党作为一个政党、一个执政党所制定的规章或者规范性文件。一方面，它维系着中国共产党的整体性与统一性，是进行党内组织建设的基本方式和根本手段。从一定意义上说，正是党规作用的发挥，才使中国共产党始终是一个有组织、有纪律，政令统一、行动统一的政党。另一方面，党规整合、协调甚至统一全党的执政行为，是中国共产党统一执政行为，确保执政效能，实现依法执政的制度基础。国法是中国共产党通过国家机关的立法、执法、司法乃至法律监督等环节实现自己执政目标的重要途径。党规与国法，从各自不同角度出发，在依法执政、依法治国上发挥着不同的效用。因此我们该用党规的时候用党规，该用国法的时候用国法，不可错位、混淆。
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二是相互作用。党规、国法都是中国共产党自身建设与治国理政的工具。他们之间有着相互作用。首先，国法要确立和确认中国共产党的执政地位，它是中国共产党执政在法律意义上的合法性基础或正当性根据，使之于法有据，名正言
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顺。其次，党规所体现的政策导向，要在国法的制定、实施中得以体现。国法要成为中国共产党执政路线、方针、政策、措施的具体化规则，使党的执政能够循法而行。再次，党规也要在不与宪法法律相抵触的前提下制定和执行。如果发现国法不适应客观形势的需要，我们党必须也完全能够通过立法程序来修改或者废止，坚决避免用党规代替国法或者否定国法的现象发生。
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三是共同作用。党规、国法从根本上讲都是党领导下的人民意志的反映。从人民意志的角度看，法律是人民意志的体现，即使是党规也反映了人民对执政党的要求与愿望。从党的主张角度看，党规自不必说，即使是国法它也出自中国共产党的集中与概括，或者说这一集中与概括就是在中国共产党领导下进行的。它们体现了人民意志，也体现了党的主张。执政党将某种规范是列入党规还是列入国法，一要看这个规范所涉及的主体是谁，主体只是党员，那就只能制定为党规;主体是全体社会成员，那就理当表现为国法。二要看这个规范所涉及的事项是什么。如果所调整的事项仅仅是党内事务，当然只能是党规;如果是社会事务，也许就需要表现为国法;如果涉及到法定的人身权利与财产权利等，就必须用国法。三要看规范所用的手段是什么。如果是党纪，当然是党规;如果需要人身强制、限制自由、剥夺财产，就必须运用国法。当然党规与国法有不同的制定程序、技术要求、执行组织、实施后果，因此更需要彼此协调，分别而又共同地成为党依法执政与依法治国的重要手段。
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党规与国法相得益彰的重要焦点是加强党的立法建议工作。现在我们的立法还严重地不能适应社会主义建设事业的需要。连社会生活中最重要的民法典，直至今日也还没有制定出来。对此，我们党的法规机构有更多的工作可以做。中国共产党通过法定程序，向立法机关提出立法建议，一定能更好地将人民意志与共产党主张统一起来。这种建议的具体工作完全可以也应该由党内法规机构来完成。这样就可以使党规与国法不仅在文件层面，而且在立法过程中加以统一，实现相得益彰。
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篇五：党规国法的衔接
如何实现党内法规同国家法律的衔接和协调？
作者：暂无
来源：《新长征·党建版》2014年第12期
关键词：党内法规国家法律衔接协调
坚持依法治国和依法执政，在治国理政方面的依据是宪法和国家法律，在管党治党方面的依据是党章和党内法规。《决定》指出：要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规的执行力”。改革开放以来，在中国共产党领导下，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断发展完善，党内法规制度建设也取得了长足进展。但受诸多主客观条件的限制，两者之间还存在一些衔接不够、协调不够的地方。有的党内法规在制定过程中缺乏论证，部分党纪规定与国法重复，有些党纪规定还有待进一步转化为国法，等等。要完善中国特色社会主义法治体系，必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调，处理好党内法规与国家法律之间的关系，不断提高党内立规和国家立法的科学化水平。
实现党内法规同国家法律的衔接和协调，必须坚持以党章和宪法为基本遵循。党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《中国共产党党内法规制定条例》也规定，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”的原则。宪法明确规定必须坚持党的领导。我们要将这些原则贯彻到党内立规实践中去，保证党内法规体现党章和宪法的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，为管党治党提供坚实的依据和保障。要切实做好党内法规特别是党纪的立、改、废、释工作，对于党纪中虽有规定但可以由法律法规进行规范的，尽量通过法律法规来体现；对于法律既没有规定也不适合规定的事项，应由党纪逐步实现全面覆盖；对于同实践要求不相适应的党纪，应及时修订或废止；对于立法法明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应做出规定；对于那些经过实践检验、应转化为法律的党纪，应及时通过法定程序将其转化为国家法律，逐步形成党的纪律与国家法律的衔接机制。
实现党内法规同国家法律的衔接和协调，必须坚持党纪严于国法。《决定》强调：“党规党纪严于国家法律。”党纪严于国法，主要表现为党纪对党员的要求比国法对公民的要求标准更高。这是由我们党的先锋队性质决定的。党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。要坚持与时俱进，及时修改完善党风廉政法规制度。凡是法律已有明确规定的违反法律的行为，也一定是违反党纪的行为。凡是党员和党员领导干部违法犯罪的，必是违纪在前。当前，要抓紧修订廉政准则、党的纪律处分条例、党内监督条例等党内法规。要建立协调顺畅的案件查处机制，发现党员违纪问题，纪检监察机关查清其违纪事实，及时作出党纪处分。如涉嫌违法犯罪，必须移送司法机关依法处理。党员和党员领导干部要正确对待党组织纪律审查的决定，必须如实反映相关情况，配合组织查清事实。干扰、妨碍组织审查和进行非组织活动，必须从严从重处理，体现党纪严于国法的要求。
篇六：党规国法的衔接
浅论党内法规与国法的协调统一
作者：熊辉
吴晓
来源：《青年与社会》2020年第27期
党内法规作为执掌国家政权的中国共产党的内部规则，必然会同国法发生密切联系。治国先治党，实施全面依法治国首先要和党内法规相统一，处理好党内法规与国法这两大规范体系。党内法规与国家法之间必然会相互影响、相互作用。因此，只有党内法规和国法两者协调和衔接，全面依法治国才能得到切实落实和发挥更大作用。党规与国法作为在中国社会政治生活中起着最重要作用的两类规则，在本质上具有一致性。党内法规与国家法律之间的相互协调既是法治的应有之义，也是党坚持依法执政的必然要求，也是执政党提出依法治国基本方略的必然结论。
一、完善党内执纪与国家执法的协调机制
自属于党的系统的纪委和属于行政系统的监察部门合署办公开始，各级纪委部门、监察与司法部门就形成了执纪执法联席会议制度，执纪执法相互促进、有序统一。该制度比较好地解决了执纪执法衔接统一问题，不过其弊端仍旧需要克服。联席会议制度在协同纪委和监察部门工作之时，其不良后果也是明显的，即在案件的处理中容易导致权责不明确和相互推诿的问题。因此，应保持党内执纪与执法工作各自的独立性的基础之上，协调两者的衔接。在实际工作中，由于种种原因，存在着以党纪处分代替法律惩处的现象。犯同样的事，有的用党纪处分了事，有的则不仅受党纪处分而且受到法律制裁。这里，除了人为因素外，一个重要原因就是存在执纪与执法界限不清的问题，也即党内法规与国法关系没有理清楚的问题。什么祥的问题适应党纪处理，什么样的问题不仅适应党纪处理又要适应国法处理，必须在制度条文上清清楚楚。一般来说，严重的刑事案件、严重的腐败案件等，对当事人执纪又执法，问题不大。但是，如果是一般的腐败案件等，是不是对当事人既执纪又执法，在实际工作中，往往都是以党纪处理了事。实际上，有的腐败案件在程度上也已经违法，但由于进行了党纪政纪处理，就没有移交司法机关处理了。有的党员干部违法了，也没有进行党纪政纪处理，例如，有的党员干部受到治安处理，也没有受到党纪政纪处理。党员任何违法行为都违反党内法规，都应受到党纪政纪处理。这样，在制度上清楚规定，什么问题必须受到党纪政纪处理，什么问题既要受到党内法规处理还要受到司法制裁，对执纪执法问题不能参入人治的因素。
二、在实体内容上党内法规与国法的协调与衔接
要实现彼此之间的协调与衔接，在制度、精神和权限等实体内容上二者实现以下要求和标准：一是，形式法治的标准。形式法治要求法律应当符合相对稳定、公平、明确性、一般性，实现法律能有效的指引行为。党内法规和国法协调与衔接的形式基础是必须符合以上形式法治标准。《立法法》对国家法律在形式上的相关规定体现稳定、公开、一般性和明确性等方面的要求。《立法法》第6条、第25条和第93条的规定都明确体现了形式法治的要求。党内法规制定条例如第7条、第15條、第23条第3款对形式法治也有一些相关规定，只不过，相对于《立法法》来说，该制定条例没有全面体现形式法治的要求，因而对党内法规制定和适用的效果带来的影响。随着从严治党的展开和全面推进依法治国，人们对党内法规的重要性的认识越来越深入，认识到党内法规不仅是党自身规范的需要，同时也是党贯彻国法的需要。进行党内法规建设的原则是什么？这是必须解决的问题。因此，党内法规的制定条例应以《立法法》的相关规定为参考，按照形式法治相关要求，切实完善党内法制制定条例有关条款。二是，实质法治的要求。其基本要求是法律至上。作为社会主义两大规范体系衔接应有实质法治的要求。党内法规和国法协调与衔接要求不断符合普遍性的形式，而且还应符合民主等的价值要求。两者实质的价值追求统一于中国特色社会主义事业。国法对实质法治的要求在《立法法》中有着充分的体现，如第3条规定了立法要遵循宪法，坚持四项基本原则等方面的内容和原则。但党内法规对价值追求的相关规定不够全面，显得很薄弱，只有《党内法规制定条例》第7条对党内法规的价值追求做了一些说明。党内法规要与国法相互协调，就要修改《党内法规制定条例》的有关价值追求的规定，以实现两者最终目的衔接与统一。
三、党内法规与国法的制度衔接和协同
国法和党内法规各自有者各自的规范领域，因而两者在内容、程序、形式上都存在有效对接的问题。尽管党内法规和国法两者存在相互促进、相互支持的一致关系，但党规、国法毕竟属于独立的两个规范体系，这就存在二者调整同一对象时的制度对接问题。在党的领导下，以宪法为核心，已经形成了由不同法律层次组成的国家法律体系，为党理政治国提供了两个独立的不同侧重点的规范制度体系。在党内法规方面，我们党已经形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度体系，这些党内法规为加强自身管理、自我监督、自我约束等管党治党提供了制度依据。但是，党内法规同国法庞大的多层次的体系相比，无论是在结构建设还是内容等方面有着很大不足。譬如：在反腐败方面，以《中国共产党纪律处分条例》为代表的党内法规同国家法律如《刑事诉讼法》等，没有实现有效对接。对违纪且违法的案件，党内处理没有形成具体明确的制度规定，如没有规定在党内处理的时限，导致一些严重违法案件在党内处理时间长达几年，其违法行为迟迟得不到处理。又如，在党内处理后如何移交怎么移交司法机关，在这方面没有详细具体的制度规定。因此，在制定修改有关涉及与国法密切关联的党内法规时，要保证两者协调一致，实现两者有关人大制度、权利与义务制、反腐败制度等的衔接。譬如：人大制定或修订法律后，党内法规就要主动衔接该法律的内容。有权主体就应当依据人大制定或修订后的法律对党内法规及时进行修改和废止。因此，一方面，必须大力加强和完善党的制度建设，才可以避免陷入人治的困境，党的建设也才可以找到一条如邓小平指出的不靠运动而靠制度建设的新路，党内法规面前人人平等才可以在党内确立。另一方面，加强社会主义法治体系建设。社会主义法治体系是一个完整的法治体系结构，包括完备的法律规范体系、实施体系高效、监督体系严密、保障体系有力、完善的党内法规体系等。宪法是国家根本大法。宪法法律是社会主义法治体系最核心的部分。党内法规与国家法
律二者既不能相互替代，又必须相互衔接，同时必须健全、完善党内法规和国家法律，形成党内法规和国家法律相互衔接的格局。
四、党内法规制定阶段的合法性审查
在党内法规的制定阶段进行合法性审查是必要的，符合全面依法治国的要求，这一阶段包括党内法规的起草、审批、发布、备案等环节。实现二者在该阶段的有效对接，需要解决把握好几个主要方面：第一，前制定阶段。对党内法规进行合法性审查：一是，有权制定党内法规的主体要调查研究，仔细研究代表的提案或建议，组织专家和相关部门科学论证，对可能违反国法的制定建议，都不列入制定党内法规的规划。二是，有权制定主体应在前制定阶段与相应层次的国法制定主体，进行协商沟通，协商党内法规的制定的条件、目的、内容、程序等，进行合法性审查，审查其是否与现存国法可能存在的矛盾和冲突。三是，有关制定主体在确定党内法规工作规划和党内法规年度计划后，要向相应层次的党组织和党员公布。第二，起草环节。党内法规的起草环节是党内法规制定阶段的重要环节，表明党内法规开始形成。在党内法规起草环节，在这一阶段党内法规和国法的矛盾和冲突如果能通过合法性审查得到有效预防，后续程序成本将得到有效减少。在党内法制中占有重要地位的《党内法规制定条例》规定了起草环节主要工作，该制定条例要求在此阶段广泛征求各方面的意见，广泛征求党内各方面的意见，特别要注意征求党代表和专家的意见。如果有必要，还要组织或委托有关机构和专家进行调查研究，以使制定的党内法规更符合实际要求。根据《党内法规制定条例》和《立法法》有关规定，为了衔接党内法规与国法，有关党内法规案是否和国家法律冲突的评估问题，应当召开论证会，听取各有关方面的意见。各方对于党内法规草案与国法，是否存在冲突，无法达成统一意见如果需要举行听证的，应举行听证会，听取各有关方面的意见。第三，审批环节。对此环节的审查，必须严肃认真進行审批工作。在党内法制有着重要地位的《党内法规制定条例》的有关条文有着明文规定，如该制定条例第21条就要求，在制定阶段，党组织要强化审批机关的相应职责，严格审查党内法规草案同国法是否相统一。如果党内法规草案与国法存在不统一的问题，审批机关应依据《党内法规制定条例》有关规定，可以要求向起草单位修改党内法规草案与国法存在不统一的地方。如果党内法规起草单位不采纳审批机构意见，审议机关可以缓办或退回党内法规草案。如果党内法规草案因多次违反国法而被要求修改、缓办、退回的，审准机关应依党内法规相关规定惩处起草的单位和责任人。第四，备案环节。此环节是确保党内法规同国法相统一的最后一道程序。一是，依照党内法规备案制度的相关规定，审查机构应通过备案审查的衔接联动机制，通过有关单位举行联席会议等方式征求全国人大常委会法工委等机构的意见，并以此作为党内法制草案是否与国法相统一的主要依据。二是，在党内法规的备案审查过程中，如审查党内法规和国家法律相冲突的，中办应当在一定范围内通报，多次存在这一问题的，应当依据有关党规给予制定责任人员处分。三是，党内法规后评估阶段进行合法性审查。依据《党内法规制定条例》和《立法法》的有关规定，国法和党内法规都需要后评价。因而，党内法规后评估阶段是其接受合法性审查不可缺少的最后一个环节。按照常理，经过前一阶段党内法规的合法性审查，党内法规不会存在违反国法的现象。不过，如果缺乏预见性特别是新法律实施等原因，就有可能导致党内法规与国法产生矛盾和冲突，在这种情
况下，党内法规就需要调整和修改。有制定权的主体应对自身制定的党内法制，定期和及时进行适用性、实施效果评估，以检查二者的协调性和衔接性。在党内法规立法阶段，有权制定党内法规的党组织发现二者存在的矛盾和不协调的问题，如果不能运用《党内法规制定条例》相关的规定的解释途径使二者实现协调，就必须及时修改和废止其相关内容，以实现二者的动态协调和平衡。
基金项目：暨南大学党内法规研究中心资助项目“党组织提高依据党内法规管党治党的能力研究”（JNUD202003）。
篇七：党规国法的衔接
党政机构改革背景下的党内法规与国家法律衔接研究张洪松[提要]党政机构改革改变了党的机构与政府机构之间的耦合方式，增加了党内法规和国家法律发生冲突的可
能，对党内法规与国家法律的协调和衔接带来新挑战。党内法规与国家法律之间的冲突不是政治上的，而是技术上的，主要体现在具体的制度设计层面。冲突有积极冲突和消极冲突两种形态，积极冲突主要体现在具体规
范、组织原则和制度理念等层面，消极冲突主要发生在联合发文、行政问责和司法救济等领域。对冲突进行调适，要在定位上明确党内法规与国家法律在国家治理中的制度分工，在制定环节加强规范冲突的源头治理，在实施环节立足法律实质提供司法救济。[关键词]党政机构改革；党内法规；国家法律；有机衔接中图分类号：D901文献标识码:A
文章编号：1004—3926(2021)04—0124—06基金项目：国家社会科学基金项目“新中国成立以来党内法规发展历程和经验研究”（i9XD_)005)、四川省社会科学规划项目“党政关系规范化视角下的法治政府建设研究”（SC18C025)阶段性成果。作者简介:张洪松，四川大学马克思主义学院教授，法学博士，研究方向：党内法规制度与党的领导体制改革。四川成都6100652018年2月，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，要求“系统谋划和确定党政机构改革事项”，提出“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公”。相对于过去的政府机构改革，党政机构改革聚焦“一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出”等问题，将党政机构统筹设置作为改革重点，改革涉及的范围更广、力度更大。由于涉及党的机构与职能相近、联系紧密的政府机构的合并设立或合署办公，党政融合后的新机构属于党的机构，必须遵守党内法规，同时又行使行政管理职权，必须遵守国家法律，这就产生了党内法规和国家法律在党政机构改革背景下如何有效衔接的问题。过去关于党内法规与国家法律的衔接虽然已有不少研究,?但主要在一般意义上探讨,既没有对党内法规和国家法律两大规范体系发生冲突的具体情形作清晰的界分，也没有切人党政机构改革的具体场景，因此对近年来党政机构前所未有的大范围整合给党内法规与国家法律的协调和衔接带来的新情况新问题关注不足。有鉴于此，本文将从党政机构合并合署改革的新背景出发，对机构改革背景下党内法规和国家法律发生冲突的具体类型进行界分，在此基础上提出新形势下调适党内法规与国家法律关系的具体路径。一、党政机构改革的新背景及其对党内法规与国家法律关系的新挑战与此前主要在政府系统内部展开的大部制改革不同，新一轮机构改革以“党和国家机构改革”
的名义展开理顺党政职责关系”成为改革的重点。2018年习近平总书记在关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明中明确指出，“这次改革的一个重要特点，就是统筹设置党政机构。
……党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，使党和国家机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效。”[I](P
85_86)事实上，改革新思路的确立时间要更早一些。2017年3月，《中国共产党工作机关条例（试行）》第5条第2款就规定“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公”
;2017年10月，党的十九大报告已明确提出要“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”新一轮机构改革方案确定后，2019年8月，《中国共产党机构编制工作条例》再次以党内法规的形式规定，“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或者合署办公。”党政机构合并合署体现了我们党对传统党政
关系的重大思路调整，但合并与合署在机构融合的程度上又有所不同。合并设立，是指党政机构完全合为一体，合并之后的机构既是党的机构，又是政府机构，机构融合程度高。党政机构合并设立后，只有一个领导班子、一套内设机构，统一核定领导职数和编制人数，理论上对外应当只有“一块牌子”，[2]但从新一轮机构改革方案看，党政机构合并后虽然有“两块牌子”“加挂牌子”“保留牌子”等不同情形，但是都有两块牌子。党政机构合并后挂两个牌子是合并的基本特征，而不是例外情形。[3]而合署办公，是指两个不同的党政机构由于工作性质相近或者联系紧密而在同一处所办公，对外可以以共同或者各自的名义开展工作，内
设机构往往只有一部分融合。党政机构合署办公后，实质上仍然是两个机构，可以分别核定领导职数、配备领导班子，除办公室、干部人事、后勤保障等内设机构外，其他内设机构仍然可以保持相对独立性。[4]合署办公的典型是从1993年开始的中央纪委、监察部合署办公，但在国家监察体制改革以后，监察部已经从政府机构的序列中独立出来。
从新一轮机构改革方案看，中央一级的党政机构合署办公主要是党的决策议事协调机构办公室或者秘书组设在对口的政府工作部门。但在地方机构改革中，除了上下一致的“规定动作”外，还有一些党政机构融合的“自选动作”。比如，上海市就设置了五大领域的工作党委与政府相关机构合署办公，即分别设立市经济和信息化工作党委、市教育卫生工作党委、市城乡建设交通工作党委、市科学技术工作党委、市金融工作党委，与政府机构序列的经济和信息化委员会、教育委员会、住建委、科技委和地方金融监督管理局合署办公。[5]表党政机构合并设立/合署办公方案类别挂牌示例两块牌子中央党校+国家行政学院中央宣传部+国家新闻出版署（国家版权局）+合并加挂国家电影局设立牌子中央组织部+国家公务员局保留中央统战部+国家宗教事务局+国务院侨务
牌子办公室中央全面依法治国委员会办公室+司法部合署两块中央审计委员会办公室+审计署办公牌子中央教育工作领导小组秘书组+教#部中央农村工作领导小组办公室+农业农村部资料来源:根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决
定》《深化党和国家机构改革方案》整理法学125党政机构合并合署改革改变了党的机构与政府机构在结构上和过程中的耦合方式，对党内法规与国家法律的协调和衔接带来r新的挑战。过去，党的机构与政府机构合并设立或合署办公只是党政机构设置的例外情形，党与政之间的耦合主要通过归口领导、党组嵌人等方式实现。所谓归口，就是以党的某个工作机关特别是职能部门为主导，合体。整合部分政府机构，通过这样一个“建构一个局部性的复口”的运作，党的决策部署可以更加有效的得到落实。而党组则是党在非党组织的领导机关中设立的组织机构。党组在本单位发挥领导作用，是实现党总揽全局、协调各方的关键机制，对于本单位的重大事项，党组应向批准其成立的党组织请示报告。通过这些带有外部关系特征的方式，党和政既紧密的结合在一起，同时又维持了党的机构和政府机构自身的相对独立性。在这种党政机构相对独立的大格局
下，党的机构主要通过党内法规进行规范，政府机构主要通过国家法律进行调整，党内法规与国家法律两个规范体系并行不悖，冲突相对较少。以
党政领导干部的选拔任用工作为例，党内的组织程序主要依据《党政领导干部选拔任用工作条例》
开展，在党组织产生推荐、提名人选后，再依据《宪法》以及相关组织法的规定在国家机构进行选举或任免。但在党政机构合并合署改革以后，由于融合后的机构直接在党组织的统一指挥下开展工作，党和政之间外部的领导、协调、指导或者监督关系变成了内部的统筹关系，同一个机构既要遵循党内法规，也要遵守国家法律，党内法规对党的机构进行规范会外溢到政府机构，而国家法律对政府机构的调整也会外溢到党的机构，这就大大增加了党内法规和国家法律两大规范体系发生冲突的可能，同时内生了党内法规与国家法律两个规范体系之间的衔接问题。二、党政机构改革背景下党内法规与国家法
律的冲突党政机构合并合署改革产生了一批党政融合的机构，这些机构既不同于改革开放初期探索过的“党政分开”，?也不同于计划经济体制时期形成的“党政不分”，而是在新时代坚持和加强党的全面领导背景下形成的一种新型的组织形态。在这种以党领政、党政融合的组织形态中，党内法规对党组织和党员的规范与国家法律对政府机构和行政相对人的调整会相互外溢，这就对党内法规和国家法律两大规范体系之间的冲突调适提出了更高的要求。但在把握这一问题时，也要看到，与
126《西南民族大学学报》（人文社会科学版)2021年第4期西方先有国家、后有政党的政治发展路径不同，新中国本身就是中国人民在中国共产党的领导下建立的，这种先有政党、后有国家的建国路径决定了党与法、党的领导与依法治国、党内法规与国家法律是高度统一的。由于党领导人民制定宪法法律，同时又领导人民实施宪法法律,党自身也在宪法法律的范围内活动，因此,作为党的意志集中体现的党内法规与作为人民意志集中体现的国家法律之间从根本上讲是一致的，这里所谓的冲突不导、民主集中、个别酝酿、会议决定的“十六字方针”，重大事项由领导班子集体研究决定。这一原则在党内法规中有全方位的体现，如《中国共产党地方委员会工作条例》第17条、《中国共产党工作机关条例（试行）》第17条、《中国共产党党组工作条例》第28条等均明确要求在组织原则上坚持民主集中制。但在政府系统，实行的却是行政首长负责制。根据《国务院组织法》的规定，总理是国家行政机关的最高首长，国务院实行总理负责制，是政治上的，而是技术上的，主要体现在具体的制度设计层面，其具体表现形式则既可能是积极的,也可能是消极的。(一）积极冲突所谓积极冲突，是指由于党内法规与国家法律规定不一致，导致二者对同一事项的规定相互矛盾，党和国家的规范指引出现紊乱。这种不一致和矛盾，可能出现在具体规范层面，也可能出现在组织原则层面，还可能出现在制度理念层面。1.具体规范层面的不一致党内法规作出与国家法律相抵触的规定，主要见于地方党内法规。比如，有的地方党内法规违反国家法律作出地方保护主义的规定;或者剥夺国家法律赋予行政相对人的诉权，规定党员干部认为行政行为违法时不得提起行政诉讼;或者违反国家法律将只能由县级以上政府行使的执法权下放给乡镇政府;或者改变国家法律规定的再审条件，要求法院受理不符合法定条件的涉诉涉法再审案件;或者为了招商引资降低法定的减税免税标准、减免法定的行政许可程序;等等。[7](P
5°8_5〇9>这些具体规范层面的不一致，不仅严重冲击国家法律权威，而且违背了党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本要求。当然，在识别党内法规和国家法律之间的规范冲突时，不能只是从字面意义出发，而必须深入各自的规整脉络进行综合判断。
比如，虽然按照《中国共产党地方委员会工作条例》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方党委和地方人大对本地区的重大事项都有决定权，但二者并不矛盾，前者体现的是党组织的政治决断，而后者则体现了党的意志上升为国家意志的政治过程，二者在国家治理中各归其位。2.组织原则层面的不一致党的根本组织原则是民主集中制，也就是“民
主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，具体体现在领导制度上，就是集体领导和个人分工负责相结合;体现在决策制度上，就是坚持集体领全权领导国务院工作。这意味着，在民主讨论的基础上，国务院总理有权对国务院的重大问题作出最后决定，同时对这些决定负全面责任。与总理负责制相对应，国务院各部、委也实行部长、主任负责制。同时，地方各级政府也实行这种行政首长负责制。[8]与权力机关要充分讨论不同，行政机关作为权力机关的执行机关，要讲究效率。因
此，这样一种制度设计有其固有的优势，但是，在领导和决策机制上，这种行政首长负责制又与民主集中制有所不同。当实行民主集中制的党的机构与实行首长负责制的政府机构合并合署后，就容易产生两种制度的碰撞和冲突。3.制度理念层面的不一致有的时候，党内法规和国家法律在文本层面并不冲突，但在执行中却发生了激烈的碰撞。表面上看，这是由于执规者和执法者的认识差异所致，而其深层原因却是党内法规和国家法律在制度理念上的差异性。一方面，基于中国共产党的先进性和纯洁性，党内法规在人性设定上比国家法律更高，因此会对党组织和党员提出比国家法律对社会组织和公民更加严格的要求，通常所说的“纪严于法”就是这种价值导向差异的具体体现。另一方面，党内法规在权利义务配置上呈现出与国家法律不同的导向。虽然党内法规和国家法律在内容上都同时包容权利和义务两大要素，但二者的价值导向却有很大的不同：总体上看，党内法规是义务导向的，而国家法律却是权利导向的。这种差异不仅表现党章先规定义务，后规定权利，而宪法先规定权利，再规定义务；更重要的是，党员依据党章党规享有的权利和公民依据宪法法律享有的权利在性质上也具有很大的不同，前者更多的是对党员参与党内事务、在党内生活中发挥主体作用的保障，是一种共益性质的权利，而后者更多的是对公民个人正当利益的保护，是一种自益性质的权利。由于制度理念上的差异，即使是同一内容的文本，把它置于党内法规和国家法律的不同语境中，诠释出来的意义也会有所
不同。(二）消极冲突所谓消极冲突，是指由于党内法规与国家法律分工不明确，导致二者均未对某些应予规范的事项作出规定，党和国家的制度建设出现漏洞。
过去，在党政机构相对独立的大格局下，党的决策部署最终要通过政府机构的施政行为这个“端口”
才会与相对人发生关联。在这种情况下，国家法律对政府机构的全覆盖就可以为公民、法人或者其他组织的合法权益提供基本的保障。但是，党政机构合并合署改革后，依据《中国共产党工作机关条例（试行）》第5条第3款关于“合并设立或者合署办公仍由党委主管”之规定，其实质是政府机构融人到党的机构之中，而此前的国家法尤其是行政法并未将党的机构作为重点调整对象，如果国家法尤其是行政法规制据此退出，就会产生法律规制的漏洞问题。从新一轮机构改革后的法治实践看，这主要发生在联合发文、行政问责、司法救济等领域。1.联合发文的规制问题依据《党政机关公文处理工作条例》第17条第1款，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”这是党政联合发文的基本依据，其本身也是中共中央办公厅、国
务院办公厅联合制定的党内法规。过去，联合行文的运用在公文处理中并不普遍，但十八大以来，在统筹设置党政机构的背景下，联合发文本身被看作是提高党内法规与国家法律协同性，减少党内法规与国家法律制度紧张的重要手段,逐渐成为党政合并合署改革后常态化的工作模式。2019年，中央修订《中国共产党党内法规制定条例》时，明确规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，进一步从制度层面认可了党政机关联合制定的混合型党内法规。
由于联合发文不仅体现了党的意志，也体现了参与制定的政府意志，因此，与纯粹的党内文件不同，党政联合制定的文件可以对党外的组织和个人提出当为或者禁为的要求。应当看到，这样一种制度安排有助于迅速整合党政资源，实现既定的政策目标,有其特有的制度优势。但是，也要看到，由于党政联合发文一般都使用党的机构发文字号，在公文处理中被作为党的文件处理，党政联合发文在实际产生政府发文效果的同时却规避了现行法律体系对政府发文的审查和监督机制。比
如，人大在备案审查实践中，对党政联合发文一般法学127都会选择予以回避。:9这就对此前依托国家法律构建起来的法治秩序形成了很大的冲击。2.行政问责的规制问题在政府施政领域，行政问责始于2003年“非典”期间的官员撤职。此后,行政问责从中央到地方次第展开，中央和地方陆续出台了一系列行政问责的规定和办法，行政问责逐渐走向制度化。[1°
由于种种原因，行政问责的制度化程度仍然需要进一步提升，但基本的架构已经建立起来了。十八大以前，在党政机构相对独立的大格局下，虽然党的机构通过总揽全局、协调各方的领导过程事实上主导了政府重大决策议程，但由于施政通过政府部门进行，问责的重点仍然在政府机构上。
党政机构合并合署改革以后，党政之间的深度融合使得这一逻辑的正当性开始减弱。由于改革后的机构列入党的机构序列，党的机构已经走到前台，再固守此前的制度逻辑，只把责任“压”给政府机构就会导致既有的问责机制失去对象,进而形成问责漏洞。事实上，十八大以来，以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、《地方党政领导干部安全生产责任制规定》、《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等党政联合制定的党内法规为依据，在环境保护、安全生产、食品安全等特定领域，已经开始改变问责逻辑,转而实行“党政同责、一岗双责”，但是尚未成为制度构建的普遍逻辑。3.司法救济的规制问题党政机构合并合署后兼具党的机构和政府机构双重属性，同时履行党务和政务双重职能，如果党政融合以后的机构以政府机构的名义履行政务职能，可以按照行政诉讼的既有渠道为相对人提供各种救济。但是，如果党政融合以后的机构选择以党的机构名义履行政务职能，由于党的机构不属于行政主体，这种以党的外观出现的政府施政行为就会脱离行政诉讼的轨道，不再受行政法的调整，由此产生司法救济的规制漏洞。比如，法院在审理涉及党政联合发文的信息公开案件时，如果该文件的制定主体为党的机构并以党的机构发文字号制发，法院一般都会以其并非行政机关在履行职责中制作的信息为由，直接排除《中华人民共和国政府信息公开条例》的适用。此外，对于行政规范性文件，依《行政诉讼法》第53条，如公民、法人或者其他组织认为其不合法，可以在对行政行为提起诉讼时,一并请求对作为该行政行为依据的规范性文件进行审查。但是，如果该文件为党政联合发文，法院就会拒绝对该文件进行审
128《西南民族大学学报》（人文社会科学版)2021年第4期查，即使该文件事实上规定的是政务事项并为公民、法人或者其他组织设定了权利义务。三、机构改革背景下党内法规与国家法律关
系的调适党内法规与国家法律本是相辅相成的两个规范体系，对于党政机构合并合署改革后，党内法规和国家法律因机构融合而触发的冲突，应当辩证可赋予其对党外组织和个人的拘束力。同时，确定党务事项主要由党内法规进行规范，也不是说国家法律不能对党的活动进行规制，因为“党必须在宪法和法律的范围内活动”是党章和宪法共同确认的基本原则，而是说，从功能适配的角度，将这一部分事项交由党内法规进行规范，更能凸显其政治性、回应性和灵活性。的看待并理性的予以调适。在制度定位上，要根据党内法规和国家法律的不同性质，明确党内法规和国家法律在国家治理中的不同分工;在制定环节，要实施全流程全环节管理，从源头上控制党内法规与国家法律之间的规范冲突；在实施环节，要摆脱形式主义的行政行为识别标准，在循“实”
不问“名”的基础上提供司法救济。(一）明确党内法规和国家法律在国家治理中的制度分工党内法规与国家法律在组织原则和制度理念上的差异，是党内法规和国家法律两个规范子系统的不同属性带来的，属于制度本原层面的固有差异。如果忽视此种差异，强行推动两个规范体系的一体化，不仅党内法规的优势无法发挥，国家法律的优势也必然受到阻滞。因此，调适党内法规与国家法律之间的冲突，绝不是不问情形的把党内法规一概转化为国家法律，而是在正视并尊重党内法规和国家法律这种差异的基础上，从功能适配的角度合理确定二者在国家治理体系中的分工。对于党的自身建设问题，也就是不涉及党外的组织和个人的党务事项，应由党内法规进行规范;对于涉及国家管理和社会治理的事项，也就是涉及党外的组织和个人权利义务的政务事项，应由国家法律进行调整。如果涉及党务和政务事项的交叉，比如，涉及党对国家和社会实施领导的体制机制等事项，则应由党内法规与国家法律同时进行规范。当然，根据党务和政务事项权重的不同，党内法规和国家法律的规整密度可以有所不同:如果该事项主要由党的工作机关牵头负责，可以由党内法规进行重点规范，国家法律只作原则性规定;反之，如果该事项主要由政府工作部门牵头负责，可以由国家法律进行重点规范，党内法规只作原则性规定;对于二者权重大致相当、兼具党务和政务属性的事项，则可以通过党政联合发文的形式予以规制。值得注意的是，这一制度分工是建立在承认两个规范体系长期并存并各自发挥作用的基础上的，而不是以一个规范体系取代另一个，因此，对于党政联合发文，既要满足党的公文要求，也要满足政府公文要求，在此基础上方(二）
加强党内法规和国家法律之间规范冲突的源头治理在制定环节，要从党内法规和国家法律的起草、审议批准、备案审查、清理等全流程全环节人手，从源头上减少规范冲突的情形发生。目前，在党内法规领域已经建立了前置审核、备案审查等程序机制，在国家立法领域也建立了自己的备案审查机制，同时对于立法工作中的重大事项，人大常委会党组还必须及时向党的领导机关请示报告，这些都有助于从源头上控制党内法规与国家法律发生冲突。下一步，一方面要加强能力建设，把既有的制度设计转化为实际的治理效能。比
如，依《中国共产党党内法规制定条例》第27条、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第7条，党的法规工作机构在党内法规审议批准之前要进行前置审核，在党内法规审议批准之后要对下一级的党内法规进行备案审查，无论是前置审核还是备案审查，是否与宪法法律保持一致都是研判的重点。但是，对于这些事项，党的法规工作机构往往存在能力不足、经验欠缺等问题。要通过增加编制、调剂人员、加强培训、技术赋能等多种手段提升法规工作机构的履职能力，使其在党内法规制定过程中真正发挥把关功能。另一方面，要加强衔接联动，实现党政系统各种程序机制的有效连接。目前，在中央层面已经建立了由中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅等组成的衔接联动机制，在部门和地方层面也建立了由党委、人大、政府等组成的衔接联动机制，但目前随意性的沟通多、制度化的互动少。要通过制度化的联席会议等形式吸纳其他参与主体意见,使其他参与主体在联动中发挥更具实质性的作用。["](三）
立足法律实质为相对人提供更加充分的司法救济在实施环节，要摆脱形式主义的行政行为识别标准，不能将以党的机构名义实施的行政行为一概排除在行政诉讼之外。有权必有责，如果换个名义就可以从法律责任中逃逸，势必对既有的法治秩序造成巨大冲击，既不符合“全面推进依法
法学129治国”的政治要求，也不符合“尊重和保障人权”的宪法要求。因此，有论者认为，由法院来裁断党的机构所引发的行政争议是新形势下依法行政与依法治国的必然要求。[?当党的机构实质上行使了行政管理职权时，无论其以何种名义实施，都应当接受司法的审查和监督，这一判断在全面依法治程更增添了其间的复杂性，如何通过党内法规和国家法律的有机衔接有效整合党和政两条线上的资源，推进国家治理体系和治理能力现代化，仍需持续不断的探索。注释：①
参见操申斌:《党内法规与国家法律协调路径探讨》，《探国的背景下自有其必要性。但是，正因为坚持依法治国，形式上以何种名义被诉同样是一个至关重要的问题。对此，有论者进一步认为，党的执政权不仅是党权，同时也是一种国家权力，在党政机关合并合署改革以后，应当以“公法主体”这一概念代替“行政主体”，进而把党的机构包容进
来。U3]这种看法不仅混淆了党的领导权、执政权与国家权力在性质上的根本差异，而且混淆了党内法规与国家法律的基本边界，势必冲击党和国家制度运行的基本逻辑，体系上不够成熟，政治上也不够明智。从新一轮机构改革方案看，与一些学者提出的“一个机构、一块牌子”不同，党政机构合并合署后基本都挂党的机构和政府机构两个牌子,这并不是巧合，而是蕴含了党中央对党政融合后机构运行的一项基本要求，即对于行使行政管理职权的事项，应当以政府机构的名义进行。因
此，如果党政融合后的机构执意以党的机构名义行使行政管理职权,既不能因此就将其排除在司法监督之外，也不能就其“名”直接将党的机构列为行政诉讼的被告，而应循其“实”，以其同时保留或者加挂的政府机构名义被诉。对于被告不适格的起诉,法院应当予以释明。结语坚持和加强党的全面领导是贯穿新一轮机构改革全过程的政治主题，也是深化党和国家机构改革的基本任务。对于此轮改革，虽然已有大量研究，但这些研究一方面主要围绕政府机构改革展开，对于新一轮改革对党的机构职能变化带来的影响，关注还不够深人;另一方面主要从宏观上聚焦改革本身，对于机构改革背景下党政融合给党内法规和国家法律关系带来的新挑战，关注也不够深人。本文聚焦党政机构合并合署改革这一核心议程，尝试对党政融合背景下党内法规与国家法律发生冲突的具体形态进行界分，并从制度定位、源头治理、实质救济等方面探讨了可能的调适路径。但是，作为中国特色社会主义法治体系的两大组成部分，党内法规与国家法律的关系调适牵涉甚广，不可能一蹴而就，而新的机构改革议索》，2010年第6期；韩强：《党内法规与国家法律的协同问题研
究》，《理论导刊》，2015年第12期；秦前红、苏绍龙：《党内法规与
国家法律衔接和协调的基准与路径—兼论备案审查衔接联动机
制》，《法律科学》，2016年第5期；罗许生:《国家治理现代化视阈
下党内法规与国家法律衔接机制建构》，《中共福建省委党校学
报》，2016年第6期；李树忠J党内法规与国家法律关系的再阐
释》，《中国法律评论》，2017年第4期；吕永祥、王立峰:《依法治国与依规治党统筹推进机制研究—基于中国特色社会主义法治的动态分析》，《河南社会科学》，2018年第2期；李哲:《党内法规与
国家法律、全面依法治国的辩证关系研究》，《新璐大学学报（哲学?人文社会科学版）》，2020年第3期;等。②
改革幵放初期，邓小平提出“党政分开”是在特定背景和境中针对特定问题提出的，是在坚持党的领导下的党政分开，而不是西方“政治-行政”二分意义上的“党政分开”。参见张康之《新时代机构改革的新探索》，《公共管理与政策评论》，2018年第5期。参考文献：[1]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党
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篇八：党规国法的衔接
心得体会：推进纪法贯通，实现党规党纪和法律法规的有机衔接
依法治国与依规治党实际上是一枚硬币的两面，依法治国的主要对象是国家，依规治党的主要对象是政党，二者相互联系，相互促进，有机统一。如何实现党规党纪和法律法规的有机衔接，把治国方略同执政方式有效结合起来，促进党的领导与治国理政良性互动。
一、实现党规党纪和法律法规有机衔接存在的主要问题
党规党纪和法律法规的有机衔接不够通畅。一是体制不畅通。目前党内法规工作部门与国家立法部门之间的沟通协调机制还不够畅通，导致法规党纪和法律法规在立法和执行上有时存在“两张皮”的问题。二是有些方面衔接不通畅。如《中国共产党纪律处分条例》规定：“与他人通奸，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。与现役军人的配偶通奸的，依照前款规定从重或者加重处分。重婚或者包养情妇（夫）的，给予开除党籍处分。”但我国的现行法律，没有“通奸罪”条款，而“性贿赂”也未入罪。从国家法律的角度，“通奸”不是罪，无法纳入法律惩处的范畴，顶多是道德谴责，是社会层面违反道德规范的问题。
一些党规党纪和法律法规不能适应新形势、新任务的需要。个别领域还没有制定出相应的法规制度，党规党纪和法律法规在某些领域还有一些空白点。比如，在反腐败立法、文化立法、编纂民法典、互联网领域立法等方面，还缺乏有法可依。有的党规党纪与国家法律交叉重复，造成制度规定日益庞杂、新旧并存，甚至冲突打架。有
些党规国法不能与时俱进，滞后失效；有的过于原则、缺乏细节支撑，如何让党规党纪与国家法律落地生根，变得可行和便于操作，亟待完善。国家法律法规规章的清理有完善的机制，但党内法规和规范性文件清理机制还不完善，有些党规党纪还有待进一步转化为国法。
一些党规党纪和法律法规的质量不高、针对性和可操作性不强。有的党规国法在制定过程中既缺少足够的实践探索，又缺乏科学论证，脱离实际，大而化之，发挥不了应有的作用。如《中国共产党章程》对党员领导干部发挥模范带头作用作了原则性的规定，但如何发挥模范带头作用的具体要求却比较模糊。有的党规国法全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强，立法质量需要进一步提高。如《中国共产党党员权利保障条例》中的有些规定操作性不够强，对侵犯党员权利的责任追究力度不够大。
一些党规党纪和法律法规执行得不够好、落实得不到位。一些党员干部特别是领导干部的规矩意识、法规意识比较薄弱；一部分党员不关心党规国法，不关心自己所享有的权利。一些部门和一些地方对落实党规国法缺乏刚性约束，存在重制定、轻落实的问题，有的先紧后松，有的外紧内松，有的违反后未能得到及时惩处。有的部门和地区对执行党规国法，进行实用主义的取舍，对自己有利的就执行，对自己不利的就变相执行或拒不执行。
二、实现党规党纪和法律法规有机衔接的建议
进一步健全机制，促进党规党纪和法律法规的有效衔接和协调。一是建立健全党内法规工作部门与国家立法部门之间沟通协调的工作机制和制度。二是加强立法工作队伍建设，特别是党内法规的立法、执行、监督等方面的人才培养，将具有党建专业
和法学专业背景的同志充实到党规国法的工作队伍当中来。三是实现党规党纪和法律法规的互动和相辅相成。加大党内法规备案审查力度，看党内法规是否同宪法法律一致；是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；是否与其它同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；是否符合制定权限和程序。在审查过程中，发现党规党纪和法律法规存在不一致、相抵触、相冲突等情况的，可以建议制定机关纠正。
做好立改废释工作，切实促进党规党纪和法律法规的与时俱进。在“立”上，制定一批基础主干性的党规国法，整合形成一批综合性党规国法，抓紧制定一批实践急需的党规国法。应加快反腐败立法、文化立法、编纂民法典、互联网领域立法等，消除党规党纪和法律法规在某些领域的空白点。在“改”上，及时修订一批不适应现实需要的党规国法，有效解决党规国法存在的制度失效、“碎片化”和“老化”等问题。在“废”上，2013年中央首次对1978年以来制定的党内法规和规范性文件进行集中清理，对那些与党章相抵触，与宪法和法律不一致，或不适应现实的法规文件宣布废止，对已经过期或者调整对象消失的法规文件宣布失效。在“释”上，根据法定权限、程序和原则，对党规党纪和法律法规的含义以及所使用的概念、术语等进行说明。
提高立规立法质量，加强党规党纪和法律法规的针对性和可操作性。一是坚持以党章和宪法为根本依据。在制定相关党规党纪和法律法规的过程中，必须以党章和宪法为根本依据，发挥它们的引领作用和权威地位。二是按照民主立法的原则，鼓励党员甚至党外群众有序参与到党内立法工作中来，一些党规国法的初稿和征求意见稿可以通过媒体、网络予以公布，广泛听取党员群众的意见，尤其要尊重专家学者的建议意见，做到民主立法、科学立法。三是按照党内法规和国家法律相整合的原则，将基